ישראל יכולה ללמוד מהעולם איך לצמצם פגיעה בתושבים בזמן עבודת בנייה

בספטמבר 2020 הגיעה שרת התחבורה מירי רגב לחנוך שביל אופניים בראשון לציון, סמוך לתחנת הרכבת משה דיין. אלא שחצי שנה מאוחר יותר הוא נהרס לטובת עבודות על הרכבת הקלה. גם אם מדובר בדוגמה חריגה יחסית לחוסר התיאום בתכנון ובבניית תשתיות בין הגופים השונים במדינה, היא משקפת את הבעיה - שמהתוצאות שלה סובלים כולנו בזמן השימוש במרחב הציבורי. 

● המכרז שאכזב וההשלכות על שוק הנדל"ן: 740 דירות בפתח תקווה מסמלות עידן חדש לתחום | ניתוח
● הדרכון הזר מתרחק: פורטוגל שמה קץ לתוכנית "ויזות זהב" 

 שרת התחבורה מירי רגב / צילום: עמית שאבי - ידיעות אחרונות

דוגמאות כאלו לא חסרות. חודשים יכולים לחלוף בין סיום שלב בעבודות הרכבת הקלה ועד שחברת חשמל מגיעה לחבר את התשתית לרשת החשמל, ובינתיים הגדרות סוגרות את הרחוב, האבק נדבק לשולחנות ולכסאות בבתי העסק ואיש לא נכנס אליהם. זה למשל המצב ברחובות בן יהודה וארלוזורוב בתל אביב.

גם בפרויקטים קטנים יותר, כמו סלילת נתיב לתחבורה ציבורית, קורה לא פעם שתחנות אוטובוס זמניות מוקמות על שבילי אופניים. במקרים אחרים של עבודות תשתית או התחדשות עירונית המדרכות נחסמות ולהולכי הרגל אין דרך מעבר, והם נאלצים לחצות למדרכה בצד השני או ללכת על הכביש. במקרים קיצוניים יותר, העבודות כופות שינויים במסלולי האוטובוסים אך השינויים אינם מודגשים בתחנות האוטובוס.

עבודות תשתית הן הכרחיות וטוב שיבוצעו במהירות האפשרית ובמיוחד במדינה שנמצאת במצב חירום תחבורתי כמו ישראל, אלא שניתן ללמוד רבות מהעולם כיצד לבצע פרויקטים כאלו תוך איזון עם הכלכלה העירונית ועם תנועת הולכי הרגל. אחרת אמון הציבור והרשויות המקומיות בפרויקטים יורד - סנטימנט שמהווה כר פורה להתנגדויות לעצם קיומן של העבודות.

מנהלים קשוחים ועד רשויות מטרופוליניות

בחברת בילד אסטרטגיה אורבנית סקרו את נהלי העבודה בערים שונות בעולם, ובחנו את ההתמודדות שלהן עם הסדרים זמניים בעבודות תשתית. הסדר קשיח מאוד נמצא בעיר ניו יורק, שבה עבודות תשתית מעוכבות לעתים כדי לבצע כמה פרויקטים יחד באותו אזור. סטטוס הפעילות של העבודות בעיר מתעדכן באתר האינטרנט - שבו גם מעודכנת תוכנית הפיתוח עשור קדימה - ברמת הרחוב הבודד. בנוסף, כל רחוב בעיר שעבודות התשתיות בו מסתיימות, זכאי למעמד "רחוב מוגן" למשך חמש שנים - מה שאומר שלא יהיו בו עבודות כלל, למעט מקרים מיוחדים.

עיריית ניו יורק גובה תשלום על אישור הפעילות במרחב הציבורי, שמטפס ככל שהעבודות מתארכות כדי לתמרץ זריזות. קיימים בעיר גם נהלים ברורים להגנה על הולכי הרגל: העירייה דורשות מעבר של לפחות 1.5 מטר להולכי רגל ואם העבודות פולשות לשטח המדרכה העירייה מקצה שטח להולכי הרגל על חשבון נתיבים לרכב הפרטי. ההיתרים הניתנים לחסימת מדרכה יקרים פי ארבעה בהשוואה להיתרי עבודות אחרים.

עבודות המתוכננות להימשך יותר מ־180 ימים מחויבות בבדיקה של ההשפעה הצפויה שלהן על הקהילה באזור והצגת הממצאים באופן מפורט. כל גורם שמבצע עבודות בפרויקט מחויב להחזיר את הרחוב במצב תקין והגורם המבצע נושא באחריות למשך שלוש שנים אם מתגלה כשל בעקבות העבודות.

 מדרכה חסומה למעבר הולכי רגל. בישראל אין פרוטוקול מחייב לעבודות תשתית / צילום: תמונה פרטית

דוגמה נוספת לעיר שבה עבודות התשתיות נעשות מתוך מחשבה על המרחב הציבורי בזמן העבודות היא בורדו שבצרפת, שחיים בה יותר מ־260 אלף תושבים. אף שהיא לא נחשבת לעיר גדולה מאוד, מאז 1997 היא קידמה שלושה קווי רכבת קלה, סללה מאות קילומטרים של שבילי אופניים, סגרה את מרכז העיר לתנועת כלי רכב ועוד. בעיר קיימת רשות מטרופולינית שאחראית על ביצוע הפרויקטים וגם קבעה נהלים למקרים של עבודות: שיתוף ויידוע ציבור תוך הנגשת מידע מפורט, הרשות קובעת את לוחות הזמנים ואת התקציב ומעסיקה מתווכים קהילתיים שמקבלים פניות מהציבור. כל פרויקט כולל גם שיפורים להולכי רגל ורוכבי אופניים וועדה ציבורית מעניקה פיצויים לעסקים בכל אזור שבו עבודות נמשכות יותר מארבעה חודשים - בוועדה יש רוב לנציגי הציבור.

"ההבדל המשמעותי הוא שבצרפת גופים מטרופוליניים מובילים את העבודות, ולכן תכלול הפעילות הוא קל יותר. בשונה מבארץ, עבודה במרכז העיר נעשית פעם אחת ומבוצעות בה כל עבודות התשתית גם יחד, ואילו אצלנו העבודה לא תמיד מתואמת או עומדת בצורה מקבילה אלא ליניארית בחיי הפרויקט", אומר ניר לבלוביץ', מנכ"ל בילד. "מעניין לראות כיצד שמים שם דגש על חוויית המשתמש בזמן העבודות. בארץ אנחנו מאוד לוקים בזה בחסר, כשאין מדריך לגבי שימור המרחב בצורה טובה שפוגעת בצורה מינימלית בכלכלה המקומית ובתושבים".

 מנכ''ל בילד אסטרטגיה אורבנית, ניר לבלוביץ' / צילום: אור קפלן

בשעה שדוגמאות חיוביות רבות מהעולם על איך לשמור על המרחב הציבורי בזמן עבודות תשתית מגיעות מערים ותיקות שיש בהן מערכות תחבורה מפותחות, המטרופולינים בישראל מתמודדים עם תשתיות שנמצאות בפיגור של עשרות שנים ועם צורך בעבודה מהירה לנוכח משבר התחבורה והגידול באוכלוסייה.

מצב התשתיות בישראל הוא לא תירוץ לבלגן

לבלוביץ' אומר שגם בערים שבדק בעולם היו אתגרים לא מעטים שלא ביטלו את הצורך בשמירה על המרחב הציבורי בזמן העבודות .לדבריו, "בבורדו החלו לפני 20 שנה בעבודות להקמת הרכבות הקלות וזו עיר ותיקה בת 300 שנה והיו צריכים לעבוד בלב העיר ולטפל בזה, הם פשוט עשו זאת על חשבון מרחב לרכב הפרטי".

יגידו לך שזו פריבילגיה במדינה שנמצאת בפיגור של עשרות שנים. שאנחנו לא מצליחים להדביק את הגידול באוכלוסייה.
"כיוון שאנחנו בתהליכי עיור מתקדמים, כשבערים המרכזיות אנשים מוותרים על עוד חדר בבית משיקולים כלכליים וכי המרחב הציבורי יכול לפצות על זה - אנחנו מתעלמים מהבעיה הזאת: שפרויקטי התשתיות לא תמיד מנוהלים, ומאופיינים בחוסר תיאום בין גופים שונים. בכך אנחנו בעצם פוגעים ביתרונות העירוניים. לכן צריך להעלות לראש סדר העדיפויות לא רק את מה יכול להיות כאן בעוד עשור, אלא גם מה שקורה כאן כרגע. אחרת נדחוק אנשים מהערים לפרברים שבהם המרחב הפרטי הוא ענקי, אבל המרחב הציבורי גרוע".

איפה עובר הקו בין "נימבי" לבין שמירה על המרחב הציבורי בזמן עבודות?
"צריך איזון. יש פה עולם שבסופו של דבר צריך להיות מאוזן בין הצרכים של התושבים בהווה לאלו של העיר להתקדם ולהתחדש. צריך שהמתכנן והרשות יראו אותי כמשתמש גם בזמן העבודות וישלבו את הקהילה בתכנון עצמו - תוך דגש על שמירה על הכלכלה המקומית. אפשר גם לעשות זאת באמצעות כלים טקטיים כמו שילוט, הכוונה, פינוי מקום להולכי רגל ושבילי אופניים זמניים, אפשר לעבוד במקטעים ולתאם טוב יותר את העבודה על התשתיות".

בין מאבק להשלים את הפער לפופוליזם

בישראל אין פרוטוקול מחייב לעבודות תשתית והוא נקבע הרבה פעמים במשא ומתן בין חברת התשתית לבין הרשות המקומית, ולעתים בין השר הממונה לראש העיר - והתוצאה היא שאין אחידות בהסדרים.

גם המידע המונגש לציבור אינו תמיד כולל לוחות זמנים מפורטים ואין חובה להציג תוכניות. הפיצוי שניתן לבעלי עסקים ניתן אך ורק אם הם נמצאים בסמוך לעבודות תת־קרקעיות של הרכבת הקלה ורק בתל אביב, שכן קרן הפיצוי משותפת לעיריית העיר ולמשרד האוצר. זאת משום שבאוצר לא רוצים ליצור תקדים לפיצוי בכל מקרה של עבודות תשתית. אין בארץ גם אף הנחיה לגבי מעבר הולכי הרגל וכל פרויקט, אפילו של התחדשות עירונית, יכול לחרוג ו"לכרסם" במדרכה, והתיאום בין גופי התשתית רופף.

ישראל יכולה ללמוד הרבה ממה שנעשה בעולם, אבל השוואה מוחלטת עלולה להיות מעט מלאכותית שכן ישנם גם הבדלים משמעותיים בין המטרופולינים בישראל לאלו שנסקרו בארצות הברית ובצרפת. ניהול הפרויקטים הלאומיים בארץ הוא ריכוזי ולצידם מקודמים גם פרויקטים עירוניים, והשילוב ביניהם כבר מייצר חוסר אחידות ביחס למרחב הציבורי. זאת בשעה שבמקומות שנסקרו על ידי בילד אסטרטגיה אורבנית הפרויקטים מנוהלים ברמת המטרופולין או העירייה.

גם הצרכים של הערים שנסקרו, שבעיקר עוסקות בתחזוקה של התשתיות, שונים מהצרכים של המטרופולינים בישראל - שלא עסקו כמעט כלל בפיתוח תחבורתי לאורך שנים ועתה נדרשים לצמצם פערים בלוחות זמנים דחוקים. אלא שבארץ העיריות נאבקות במקרים רבים בגופי הביצוע כדי לשמור על תנועת המכוניות והחניות ברחוב מטעמים פופוליסטים - לעתים על חשבון תנועת הולכי הרגל שהיא החיונית לחיזוק הכלכלה המקומית.

השינוי בחוק ההסדרים: נזק או תועלת?

חוק התשתיות הלאומיות שנמצא בחוק ההסדרים יכול לשנות את המצב, אך עדיין לא ברור לאיזה כיוון: מצד אחד, חברות התשתית יחויבו להתכנס לקידום פרויקטי התשתית יחד ובתיאום, וכן ייערך מיפוי של התשתיות התת־קרקעיות כדי לקצר את העבודות בערים והן יזכו למסלול מהיר יותר. מצד שני, חלקן של הרשויות המקומיות וכלי הווטו שלהן יצומצמו לחלוטין - דבר שיוכל לסייע לקידום פרויקטים ולמאבק בהתנגדויות נימבי, אבל גם יצמצם את כוח הרשויות בקביעת סטנדרט לזמן העבודות. בנוסף יוחלש כוחם של הגופים הסביבתיים.

מתכננת הערים גלי פרוינד מציגה נקודה נוספת: העובדה שפרויקטים מורכבים מתנהלים באמצעות יועצים, מביאה לכך שהידע הנצבר לא נשמר בגופי התשתית, והולך לאיבוד. היא מזכירה גם את האפקט הכלכלי שיש לשמירה על המרחב הציבורי בעת עבודות תשתית. לדבריה, "הולכי הרגל הם אלו שמשקיעים את הכסף בעסקים שנמצאים ברחובות. לכן שמירה על תנועת הולכי רגל ומשתמשי התחבורה הציבורית - שהם עצמם גם כן הולכי רגל - קריטית לעמוד השדרה של התנועה העירונית. זה ההבדל בין רחוב חי לרחוב שסובל מנמק".

 גלי פרוינד, מתכננת ערים / צילום: יובל ובר

לדברי פרוינד, "כל סוג של עבודת תשתית היא כשלעצמה הפרעה למשך החיים, ולכן צריך לקבל החלטות לגבי למי הכי חשוב שלא להפריע ואיך עושים את זה בצורה הכי פחות גרועה.

"גם בלונדון ובהולנד יש הנחיות להתנהלות במרחב הציבורי בזמן עבודות, החל מהקמת קו מטרו ועד לעבודת תחזוקה ברחוב. צריך להבין שאם המדרכה לא מתפקדת גם פדיון העסקים קטן, וכך אם העבודה גולשת למדרכה. צריך להבטיח את המדרכה להולכי הרגל על חשבון שביל האופניים, את שביל האופניים לרוכבים ואת נתיב התחבורה הציבורית על חשבון נתיב הרכב הפרטי, כך שבתחתית סדר העדיפויות יהיו מקומות החניה ונתיבי הרכב הפרטי".

לדבריה, אף שישראל עדיין לא ברמה הזו, היא מתקדמת לשם והקשר בין גופי הביצוע לעיריות מתהדק ביחס לסוגיות אלו. בנוסף למדיניות שיש לקבוע, יש גם לבצע לדבריה תצפיות כדי לראות שההסדר הזמני עובד בפועל.

אולם למרות ההתקדמות בתחום בעולם ולמרות העבודות הרבות המבוצעות בישראל משרד התחבורה לא מצא לנכון עדיין להציג פרוטוקול להסדרים זמניים בעת עבודות תשתית. משרד התחבורה מסר לגלובס כי הוא "מנחה באופן שוטף את חברות התשתית שלו להקפיד ולשמור על מעברים ושבילים להולכי רגל, ועל גישה בטיחותית למקומות מסחר לאורך כל זמן עבודות התשתית".