חקיקת חוק יסוד מסים תיתן מענה ראוי ומיטבי לקשיים הרבים של חוק ההסדרים

ניר הלפרין הוא מרכז לימודי המסים בתוכנית לחשבונאות Accountech באוניברסיטת רייכמן. שלומי שוב הוא ראש התוכנית Accountech וסגן דיקן בית ספר אריסון למינהל עסקים באוניברסיטת רייכמן

שימוש מופרז בחוק ההסדרים לשם העברת רפורמות וחוקים שונים בתחום המס, הינו בעייתי בלשון המעטה ומוביל לחקיקות מס חסרות, שלא תמיד עומדות בעקרונות המנחים את שיטת המס הנהוגה בישראל. היעדר חוק יסוד שמסדיר את עקרונות המס הבסיסיים בדיני המס, מאפשר לקבוצות אינטרסנטיות לזרוע במסגרת חוק ההסדרים הוראות מס וכללים חלקיים, שנועדו להטיב עם אוכלוסייה כזו או אחרת, על חשבון הציבור בכללותו.

שלא יהיה ספק, כל הממשלות, עשו שימוש בחוק ההסדרים לשם העברת גזירות במסים מחד ולשם מתן הטבות והקלות לקבוצות לחץ מסוימות מאידך. הטבות אלו נאמדו בשנת 2019 בסך של 67 מיליארד שקל והם בהכרח באות על חשבון הציבור, שהרי מישהו צריך לשלם בסופו של יום את החשבון.

חקיקת 'חוק יסוד: מסים' תשרת לא רק את כלל הציבור, אלא גם את רשות המסים. רשות מקצועית, עצמאית, שירותית לאזרח וחזקה בגיבוי 'חוק יסוד: מסים' שיגן על דיני המס ועל רשות המסים מפני התערבויות פוליטיות ומפני אינטרסים של קבוצות לחץ שונות, הינה רכיב קריטי בהשגת יעדי הממשלה ותקציב המדינה למען הצלחת המשק וצמיחתו לטווח ארוך.

עקרונות לא ברורים

חיזוק לצורך זה ניתן למצוא גם בדוח מבקר המדינה מנובמבר 2022 שהתייחס להיבטי יעילות של מערכת המס. המבקר קבע כי "דיני המס בישראל הם מורכבים וכוללים הרבה הוראות חוק, תקנות ותקדימים. הדבר מחדד את הצורך לבסס את כללי המס על עקרונות קצרים, חד-משמעיים וקלים ליישום באופן שימעיט את הצורך בפרסום הנחיות מינהליות משלימות".

חוק ההסדרים על שלל שמות תזכיריו ("חוק ההתייעלות", "העמקת גביה", "הגברת אכיפה") הם כולם ניסוחים עדינים לרצון המחוקק והרשות המבצעת לדעת עלינו יותר ולשלוט על חשבון הבנק שלנו. במסגרת חוק ההסדרים פורסם תזכיר חוק כניסיון שלישי בעשור האחרון, שמטרתו מתן גישה כמעט חופשית לרשות המסים לחשבונות עסקיים ואחרים לפי קבוצות עם מאפיינים דומים. חשבונות אלו מנוהלים בגופים פיננסיים כמו בנקים, חברות כרטיסי אשראי ואפליקציות תשלומים. דמיינו ששמות המשתמש והסיסמאות של חשבונות הבנק והאפליקציות שלכם מועברים אוטומטית לרשות. יש לתת את הדעת עד כמה ניתן לפגוע בפרטיות לטובת "העמקת הגביה". 'חוק יסוד: מסים' יטפל בעניין.

בקשר ל'התייעלות' נזכיר את ניסיונה החוזר של רשות המסים במסגרת חוק ההסדרים הנוכחי להעביר חוק שישנה את כללי המשחק בין נישומים מסוימים לבין הרשות. ע"פ חוקי המס, בעת הגשת ערעור לביהמ"ש נדחית החובה לשלם את סכום המס שבמחלוקת עד להחלטה בערעור.

המשמעות היא שתשלום סכום המס השנוי במחלוקת מעוכב עד לאחר תום ההליכים המשפטיים, היכולים להמשך שנים. עתה מבקשת הרשות בשם 'ייעול גביית המס' ו'הקצאת המשאבים ברשויות האכיפה', לתקן את חוקי המס כך שבמקרים מסוימים, הגשת ערעור מס לביהמ"ש או לוועדת הערר לא תדחה את חובת תשלום המס השנוי במחלוקת. כך, מוצע בתזכיר לקבוע שעם הגשת ערעור מס לביהמ"ש או לוועדת הערר ישלם החייב 30 אחוז מסכום המס השנוי במחלוקת.

ביהמ"ש בכובעו כמחוקק

מעבר לכך שאם הנישום ערער לביהמ"ש הוא אינו עוד 'חייב', הרי שאם מדברים על 'ייעול', רצוי להשקיע בייעול וקיצור ההליכים משפטיים ולא ביצירת תמריץ שלילי לנישומים לפניה לביהמ"ש כדי לעמוד על זכויותיהם. ראוי להטיל 'עונש' זה על מי שעושים שימוש לרעה בבתי המשפט כדי למשוך זמן, והכוונה לשני הצדדים.

פסק דין בית חוסן ומאיר סיידה של העליון שפורסם לאחרונה בנושא רכישה עצמית של מניות יכול לשמש מקרה בוחן להבנת החשיבות של הצעתינו. דמיינו מצב בו יש 3 בעלי מניות בחברה, ואחד מהם מעוניין להיפרד מ'חבריו' או שהשניים האחרים מעוניינים להיפרד ממנו. ישבו השלושה, ישבו וחשבו, לפרקים גם רבו, ובסוף החליטו: החברה תרכוש את מניותיו של בעל המניות ה'סורר'. לאחר שנים רבות של מחלוקות בין רשות המסים לבין הנישומים, פסקי דין שונים ולא עקביים, פרסומים של רשות המסים, סוף סוף נפלה ההכרעה. העליון הכריע לטובת רשות המסים תוך אימוץ עמדתה כי מדובר בגישת שתי העסקאות, האחת, דיבידנד לכלל בעלי המניות והשנייה רכישת מניותיו של בעל המניות היוצא.

אילו בעלי המניות הנותרים ינפיקו מניות חדשות לצד ג' לפי שווי החברה המעודכן, הרי שאז לא ייווצר אירוע מס בידי בעלי המניות הקיימים, על אף שגם במקרה זה "נפרדו" אותם בעלי מניות מחלקם היחסי ברווחים הצבורים (יתרת עודפים) לטובת המשקיע החדש. כלומר, לצרכי מס אין הקבלה בין הוצאת משקיע באמצעות רכישת מניותיו ע"י החברה לבין הכנסת משקיע באמצעות הנפקת מניות חדשות.

בשונה מהטיפול המיסויי, על פי כללי החשבונאות קיימת קוהרנטיות בין שני המקרים. כך, שרכישה עצמית הייתה נרשמת כ"מניות באוצר" תוך הפחתת ההון העצמי מבלי לפגוע ביתרת העודפים הצבורים והנפקה לצד ג' הייתה מגדילה את ההון העצמי שוב ללא שינוי ביתרת העודפים.

עתה עולה השאלה, מדוע נזקקנו לשנים של דיונים, מחלוקות, בתי משפט מחוזיים. התשובה פשוטה יחסית. אין הגדרה ל"דיבידנד" בפקודת מס הכנסה והמחוקק כנראה נמנע במודע, או שלא, מלקבוע הגדרה שכזו. אילו הייתה הגדרה כזו, סביר להניח שעמדת רשות המסים הייתה שרכישה עצמית כדוגמת המקרה המתואר מעלה הייתה נכללת בה. או אז היה מתנהל דיון ציבורי ומקצועי בנושא בכנסת, ולא היינו נזקקים לבית משפט העליון שימלא את החלל שהותיר המחוקק.

המשבר כהזדמנות

ונקודה למחשבה נוספת לסיום. עתות משבר יכולות להפוך גם להזדמנות. רשות המסים הינה דוגמה מצוינת לכך. בשנת 2006 פקד משבר קשה את רשות המסים עת התפוצצה "פרשת רשות המסים". הפרשה כללה בין היתר מינוי מקורבים לתפקידים בכירים ברשות. היועץ המשפטי דאז סבר כי "זה הדבר הכי קרוב שהגענו אליו של השתלטות עוינת של גורמים בעלי עניין על אחת המערכות הציבוריות הכי רגישות. לכן, בעינינו זו הפרשה הכי חמורה. פה הנגע העמיק לתוך הגוף והפך ממש לסרטני". מאז ועד היום עשו אנשי רשות המסים כל מאמץ לשקמה ברמה האנושית, המקצועית והמשפטית. ליועצים המשפטיים ברשות היה חלק נכבד במאמץ. הגם שיש שיגידו "חלק נכבד מידי", ניתן לומר היום - הלקח נלמד. לא ניתן להתעלם מכך שהפגיעה המוצעת כיום במעמד היועצים המשפטיים מציפה שוב את החשש מחזרה לטרום "פרשת רשות המסים".

בשורה התחתונה, חקיקת "חוק יסוד: מסים" תעגן עקרונות מנחים שיובילו לעקביות, פשטות והגינות בגביית המס וכך יתמעט הצורך בתיקוני חקיקה תכופים, אשר גורמים לפגיעה באמון של הציבור במערכת המס. מעבר לכך, הדבר יצור הגינות וודאות לשני הצדדים אשר יצמצמו את התמריץ להתחמקות ממס ובכך לדעתנו יגדילו את בסיס המס בישראל.