התחליף לשינוי גבולות: לפצות רשויות חלשות בארנונה מרשויות שכנות

האם הוועדות הגיאוגרפיות הקבועות מצמצמות את אי־השוויון המרחבי והכלכלי בין רשויות מקומיות בישראל, או שהן מנציחות אותו? מי מרוויח ומי מפסיד, ובעיקר מה מחלקים מוסדות התכנון כאשר חותרים לצמצום אי־שוויון? מחקר חדש בהובלת פרופ' איתי בארי, מהמחלקה למינהל ומדיניות ציבורית בבית הספר למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה, ובהובלת ד"ר מירב אהרון־גוטמן ומתכנן הערים יונתן לוזר, מהפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון, עקב אחרי הנושא.

החל מ־2016 הוקמו על ידי משרד הפנים שבע ועדות גיאוגרפיות קבועות. מדובר בוועדות ציבוריות, שהחליפו את ועדות הגבולות הישנות, שנועדו להביא לצמצום אי־השוויון בין רשויות מקומיות סמוכות בשתי דרכים: הראשונה - לדון בשינויים בגבולות מוניציפליים, כלומר, להעביר קרקע מרשות מקומית אחת לאחרת; השנייה - להמליץ על חלוקת הכנסות מארנונה מאזורי תעשייה ומסחר, כלומר, להעביר הכנסות ממסים מרשות מקומית אחת לאחרת.

 ד''ר מירב אהרון־גוטמן / צילום: פאול אורלייב

במחקר הקודם ניתחו החוקרים 96 החלטות של ועדות הגבולות הוותיקות, ומצאו כי החל מ"בג"ץ הקרקעות" ב־2003 ועד 2016, ועדות הגבולות המליצו להעביר שטחים גדֵלים והולכים לרשויות מקומיות מאשכול סוציו־אקונומי נמוך. אולם התברר שהדבר אירע רק בתנאי שהיה מדובר ברשויות מקומיות יהודיות, או ברשויות מקומיות שממוקמות בקרבה למרכז הארץ, או ברשויות מקומיות שראש הרשות שלהן משתייך לאותה מפלגה של שר הפנים, כלומר בשל פוליטיזציה.

"מצאנו שוועדות הגבולות הוותיקות קיבלו החלטות שצמצמו אי־שוויון, אבל באופן מותנה, רק ב'ערבון מוגבל', וצמצום אי־השוויון המרחבי היה תלוי בשיקולים פוליטיים ושיקולים שאינם בהכרח מקצועיים או מבוססים על צרכים של קהילות ורשויות מקומיות", אומרת אהרון־גוטמן.

האם צריך לדרוש כדי לקבל יותר

במחקר ההמשך, הניתוח התבסס על 280 החלטות של הוועדות הגיאוגרפיות הקבועות. הבדיקה סבה סביב השאלה האם רשויות מקומיות שדורשות מקבלות יותר? ומה בדיוק הן מקבלות - קרקע או הכנסות מארנונה?

שינוי חיובי ראשון שהתגלה הוא שהופסק הקשר בין השיוך הפוליטי של ראש הרשות למפלגה של שר הפנים או למפלגות הקואליציה כדי לקבל הטבות מהוועדות. פרופ' בארי מסביר כי "פוליטיזציה במובן של שיוך מפלגתי פורמלי, לא נמצאה כפקטור שמשפיע על הקשר בין כמות הקרקע שהרשות המקומית דרשה לבין כמות הקרקע שהיא קיבלה. במובן זה, אפשר לומר שהוועדות הגיאוגרפיות הן מקצועיות יותר בהשוואה לעבר והן נגועות הרבה פחות בפוליטיזציה. למעשה, בכך הן כבר מצדיקות את קיומן ואת השינוי שהביא להקמתן".

עוד נמצא כי ככל שרשויות מקומיות הקרובות לפריפריה, ולא מקורבות פוליטית לשר הפנים ולממשלה, דרשו יותר קרקע - כך הן קיבלו יותר קרקע, וזהו סימן חיובי לצמצום אי־השוויון המרחבי שפעל לטובת הפריפריה.

אולם לוזר אומר כי דובר בעיקר במקרים של רשויות מקומיות יהודיות, איתנות כלכלית, גדולות מבחינת מספר תושבים וגדולות מבחינת שטח השיפוט שכבר ברשותן.

לשם המחשה, המועצה המקומית להבים - ש־98% מתושביה הם יהודים ומבחינה סוציו־אקונומית הם משתייכים לאשכול 9 - דרשה וקיבלה ב־2020 את מלוא דרישתה לקבל 4,638 דונם, שהגדילו את שטחה ב־72%.

לעומתה, רשויות מקומיות שממוקמות בפריפריה, אבל הן קטנות מבחינת מספר תושבים או בעלות רוב תושבים ערבי, או שהן אינן איתנות כלכלית, לא נהנו מהכלל של "מי שדורש יותר מקבל יותר". כך לדוגמה, מועצה מקומית זמר הממוקמת דרומית לבאקה אל גרביה איננה נהנית מיציבות כלכלית. 100% מתושביה ערבים ומבחינה סוציו־אקונומית הם משתייכים לאשכול 3. מועצה זו קיבלה ב־2020 5% מדרישתה - 108 דונם מתוך 2,317 הדונמים שהיא דרשה, שהגדילו את שטחה ב־1% בלבד.

כלומר האבסורד שנמצא הוא, שהכלל "מי שדורש יותר מקבל יותר" עבד לטובתן של רשויות מקומיות שהן איתנות מבחינה כלכלית.

"נחושות לצמצם את אי־השוויון המרחבי"

מה לגבי חלוקת הכנסות מארנונה שנובעת מאזורי תעסוקה ומסחר? כאן טוענים החוקרים כי "הסיפור שונה לחלוטין. המלצות הוועדות הגיאוגרפיות מעידות שהחל מ־2016 הן היו נחושות לצמצם את אי־השוויון המרחבי".

רשויות מקומיות לא יהודיות ורשויות מקומיות חלשות מבחינה כלכלית, נהנו יותר מחלוקת הכנסות בהשוואה לרשויות מקומיות יהודיות וחזקות מבחינה כלכלית. כלומר, ככל שהן דרשו יותר שטח, הם אמנם לא קיבלו יותר שטח, אבל הן כן קיבלו הכנסות מוגדלות מארנונה.

גם במקרים שבהם הוועדה יזמה את ההליך, והיו לא מעט כאלו, רשויות מקומיות מהפריפריה מאשכול סוציו־אקונומי נמוך ורשויות מקומיות קטנות מבחינת מספר תושבים ושטח - נהנו יותר מחלוקת הכנסות.

הנה דוגמה. טורעאן, הממוקמת צפונית לנצרת ושתושביה הערבים משתייכים לאשכול סוציו־אקונומי 3, דרשה בשנה שעברה 534 דונם. היא קיבלה רק 3% מדרישתה לגבי העברת קרקעות, אבל הוועדה החליטה לחלק את ההכנסות מאזור התעשייה הסמוך, מה שיעביר לקופתה כמעט 4 מיליון שקל בשנה, גידול של כ־56% בהכנסות של טורעאן מארנונה שלא למגורים.

"לא ממהרים להעביר קרקעות למקורבים"

לסיכום, החוקרים טוענים שגם בעידן הוועדות הגיאוגרפיות, עדיין ממעטים לתקן אי־שוויון מרחבי על ידי העברת קרקעות לרשויות מקומיות ולקהילות שצריכות ודורשות אותן. "הממצא הזה אינו מפתיע במיוחד מכיוון שככל שמדובר בקרקע, שהיא משאב בעל ערך לאומי פוליטי וכלכלי נפיץ, אפילו גורמים פוליטיים שנבחרו בקולות הפריפריה לא ממהרים להעביר אותה למקורבים או למי שזקוקים לה יותר מאחרים ודורשים אותה", אומרים החוקרים.

במילים אחרות, הם מסכמים שממשלות הימין ומשרד הפנים, שהונהג שנים רבות על ידי מפלגת ש"ס, לא ייצרו מהפכה בחלוקת קרקעות לרשויות מקומיות, אך מצאו לכך תחליף, בצורה של כסף.

"הכנסות מארנונה שלא למגורים הן משאב מיידי, זמין, שתלוי הרבה פחות בהליכי תכנון, ביוזמה וצמיחה כלכלית או ביכולות ומנהיגות מקומית. ולכן, נמצא שהפתרון המועדף על הוועדות הגיאוגרפיות, הוא פיצוי כספי ולא פיצוי בדמות קרקעות", מסכמים החוקרים.

עדיין נשאלת השאלה האם הכנסות ממיסי ארנונה הן תחליף ראוי, מספק ואפקטיבי לצמצום אי שוויון, בטווח המיידי ובטווח הזמן הרחוק, אבל על זה אין לחוקרים תשובה.