קרן עושר או קופה קטנה: מיליארדים מכספי הגז בדרך לידיים של פוליטיקאים

משרד האוצר פרסם בשבוע שעבר את הדוח השנתי הראשון של הקרן לאזרחי ישראל, המוכרת יותר בכינויה "קרן העושר". לאחר עיכובים של שנים ארוכות, החלו סוף כל סוף לזרום אל הקרן כספים מחברות הגז הטבעי בגין היטלים על "רווחי יתר", שנקבעו עוד בשנת 2010 בוועדת ששינסקי.

● "מי שחושב שהכול יחלוף עד המושב הבא של הכנסת - הוזה": פרופ' דוד פסיג מעריך לאן צועדת ישראל | ראיון
● מפת האינטרסים מאחורי עסקת היצוא הביטחוני הגדולה בהיסטוריה של ישראל | ניתוח
● בקרן העושר נצברו 617 מיליון דולר - כשישית בלבד מהיעד המקורי

באמצע השנה שעברה הופקדו מיליארד השקלים הראשונים בקרן והיא הפכה למבצעית. בטווח של חודשים אחדים, עד סוף 2022, שוויה כבר הוכפל והגיע ל־617 מיליון דולר, השקולים לכ־2.2 מיליארד שקל בשער החליפין הנוכחי. לפי התחזיות העדכניות של קרן העושר, במהלך העשור הקרוב ייגבו מבעלות השליטה על מאגרי הגז היטלים בהיקף של 10־12 מיליארדי דולרים נוספים.

הדוח השנתי נפתח בהקדמת שר האוצר, בצלאל סמוטריץ', המכהן מתוקף תפקידו גם כיו"ר מועצת קרן העושר. "הקרן לאזרחי ישראל הוקמה כדי לשמר חלק מרווחי משאבי הטבע שאנו זוכים ליהנות מהם בדורות שלנו לטובת הדורות הבאים", כתב סמוטריץ'. הבעיה היא שאמירה זו סותרת את הכוונה המוצהרת של הממשלה לשנות את חוק הקרן, כך שתוכל לעשות שימוש מיידי בסכומים שרק התחילו להצטבר.

בזמן שסמוטריץ' מתהדר ב"ראייה ארוכת טווח לטובת הילדים, הנכדים והנינים של כולנו", כבר נערכים באוצר לקראת הנחייה אשר תורה לשבור את קופת החיסכון של הנכדים והנינים.

בקואליציה שואפים: שינוי חוק קרן העושר

בינואר, רגע לפני שכל הארץ סערה וגעשה סביב המהפכה המשפטית, נחשף בגלובס שסוכנות דירוג האשראי S&P פנתה למשרד האוצר לגבי קרן העושר. בסוכנות ביקשו לדעת האם תיפגע הריבונות של הקרן, שכספיה מנוהלים כיום בחו"ל בלבד. תוך זמן קצר הבינו סוכנויות הדירוג השונות והמשקיעים הזרים שקרן העושר היא רק קצה הקרחון שלעברו שטה ספינת הכלכלה הישראלית.

מאז הם עברו להתמקד בחשש מפני החלשת עצמאותם של מוסדות אחרים במדינה, בראשם מערכת בתי המשפט ובמידה פחותה בנק ישראל, שנתון באחרונה להשתלחויות מצד חברי כנסת מהקואליציה. לכל אלה יש מכנה משותף שמטריד את השווקים: שבירת הכללים הקיימים שנקבעו לאורך שנים ארוכות ודריסת העמדות המקצועיות על ידי פוליטיקאים.

בניגוד לחקיקה המשפטית שהתקדמה בקצב שיא מהשבעת הממשלה ועד שהושהתה על ידי נתניהו, החקיקה הנדרשת לצורך משיכת כספים מקרן העושר טרם קודמה. ראש הממשלה עדיין לא הניח הצעת חוק, וגם בתוך האוצר עוד לא התניעו רשמית את המהלך, אבל כבר קיימו שיחות סגורות בנושא. מהן ניכר שצפויים חילוקי דעות בתוך המשרד, אם וכאשר פתיחת הקרן תעבור לפסים מעשיים.

בינתיים, באגף החשב הכללי באוצר מעריכים שיש סיכונים בפתיחת קרן העושר. גם באגף תקציבים, ככל הנראה, לא אהבו את הרעיון ליצור מנגנון עוקף תקציב למימון תוכניות הממשלה. מנגד, בסביבתו של סמוטריץ' יש שתומכים בכוונה וקוראים לעשות שימוש בכספי הקרן לצרכי השעה.

אם תצליח הממשלה לשים את ידייה על כספי הקרן, היא תקבל קופה קטנה שמתמלאת "מעצמה". בכל שנה יוזרמו אליה עוד מיליארד או שניים של שקלים מחברות הגז - וזה עוד לפני התשואה על ההשקעות (שעמדה על 1.2% בשנה שעברה למרות הירידות בשווקים). ייעוד הכספים לתשתיות הוא מטרה כללית ואמורפית. כמעט כל תוכנית של הממשלה ניתן לצבוע כהשקעה בתשתיות, בין אם פיזיות או אנושיות. אז לאן בדיוק ילך הכסף?

לא קיים כיום מנגנון תעדוף לחלוקת כספי קרן העושר. לכן, בכפוף להצעת החוק שאמור להגיש ראש הממשלה, ייתכן שיווצר מצב שבו הדולרים מהקרן יוצאו ללא פיקוח מסודר, בשונה מכספי תקציב המדינה. אז האם הכסף לתשתיות ישמש לפרויקטים לאומיים, כמו הקמת בתי חולים, שדה תעופה נוסף או מסילות רכבת? כנראה שלא. תשתיות שכאלה ימשיכו להגיע מתקציב המדינה.

● קרן העושר הגדולה בעולם חסומה בפני פוליטיקאים, ומה קורה בסעודיה ובאמירויות? |ניתוח

תרחיש סביר יותר הוא שהקופה הקטנה תתאים יותר לסתימת חורים נקודתיים ולעיתים מגזריים, שמשקפים את הרכב מפלגות הקואליציה. למשל, אחד הרעיונות שכבר נזרקו לחלל האוויר היה שימוש בכספים להקמת כיתות לימוד למוסדות חינוך שאינם מלמדים לימודי ליבה ולכן לא זוכים למימון מלא מהמדינה.

נתניהו, למרבה האירוניה, חזה את הנולד

לזכותו של נתניהו ייאמר שהוא היה הראשון לחזות שפוליטיקאים ינסו להשתלט על כספי הקרן ולנצלם למטרות שלא לשמן נועדו. כבר לפני יותר מעשור, עוד בטרם הופק קו"ב אחד של גז טבעי מהמאגרים שלחופי ישראל, דרש נתניהו לחזק את מעמדה הריבוני של הקרן בחקיקה ולהבטיח שהדורות הבאים יוכלו ליהנות מפירות תגליות הגז. גם יו"ר ועדת הכספים, דאז והיום, ח"כ משה גפני, ביקש להקשיח את החקיקה ולמנוע כל פירצה אפשרית לביזת הכנסות הגז מהאזרחים.

נתניהו היה זה שהגה את רעיון קרן העושר עוד בתחילת העשור הקודם, זמן קצר לאחר תגליות הגז. גורם שעבד באותם ימים מול ראש הממשלה, גפני ופוליטיקאים אחרים על חקיקת מעמד קרן העושר, זוכר כיצד הם ביקשו להערים בתוכה עוד ועוד הגנות מפני פתיחה מוקדמת של הקופה. כששאל אותם מדוע הם למעשה דורשים להגביל את עצמם, השיבו ש"לפעמים צריך לשמור על פוליטיקאים מפני עצמם".

במיתולוגיה היוונית מסופר על אודיסאוס, שבמסעותיו הפליג בנתיב בו שכנו הסירנות. שירתן של אותן בתולות ים הייתה כה ערבה עד שהיא פיתתה מלחים שעברו במקום לקפוץ מהסיפון אל מותם הידוע מראש. אודיסאוס הבין שלא יצליח לעמוד בפיתוי וביקש מאנשיו שיקשרו אותו אל התורן קודם ההגעה אל הסירנות. ממש כמו באותה אגדה, נתניהו צפה מבעוד מועד שהממשלה תתקשה לעמוד בפיתוי, הבין את הסיכון שכרוך בכך וביקש לכבול את הפוליטיקאים כדי שלא יקריבו את העתיד עבור סיפוק דחפים מידיים. כיום, כשהקרן מתמלאת בדולרים, הסירנות פוצחות בשירתן ונתניהו מנסה לקרוע מעליו את החבלים שכופתים אותו לתורן.

"מדוע נושא שנידון ביסודיות הופך לפוליטי?"

פרופ' יוג'ין קנדל כיהן בעשור הקודם כיו"ר המועצה הלאומית לכלכלה ועמד בראש הוועדה להקמת הקרן לאזרחי ישראל. בשיחה עם גלובס מוחה קנדל על הכוונה המסתמנת לשנות את ייעודה של הקרן.

 יוג'ין קנדל, יו''ר המכון למדיניות ומחקר, בוועידת האמון / צילום: איל יצהר

"הקרן הוקמה לאחר עבודה יסודית של שנים, וכולם הסכימו שהיא צריכה לקדם שלוש מטרות: חלוקה בין דורית של הכנסות מהגז הטבעי, מתן כרית ביטחון לאירועי מאקרו חריגים ושלישית, מניעת 'המחלה ההולנדית'", אומר קנדל. "מבלי שנעשתה עבודת מטה רצינית או השתנו התנאים, הופתענו למצוא את ההצעה לשינוי דרמטי של מדיניות הקרן בהסכם קואליציוני. אני לא מצליח להבין את זה. אין לי הסבר מדוע נושא שנידון בקפדנות וביסודיות, כמו מעט מאוד דברים בארץ, הופך לעניין פוליטי. זה מאוד מוזר, כי בהסכמים קואליציונים בדרך כלל נכנסים דברים שהם פוליטיים, ולא מקצועיים. זה לא יקדם אף אחת משלוש המטרות".

לדבריו של קנדל, אין היתכנות כלכלית להשקעה פיננסית של כספי הקרן בפרויקטים תשתיתיים: "קצת מצחיק לעשות את זה, כי הכסף שיצטבר בקרן בשנים הקרובות הוא טריוויאלי יחסית לכסף שקיים אצל המשקיעים המוסדיים, שיכול ללכת לתשתיות והולך לתשתיות. שם יש כמעט שני טריליון שקל ובקרן, בעוד חמש שנים, יהיו פה פחות מעשרה מיליארד דולר. אם באמת יש פרויקטים שיש להם תשואה גבוהה, אז תשלח אותם לשם. ואם יש תשואה גבוהה למשק אבל נמוכה להשקעה, אז עדיף את הקרן הזאת, שהיא פיננסית ורוצה להשיג את שלוש המטרות, להשקיע במקום אחר".

קנדל עורך אנלוגיה בין כוונת הממשלה להשתמש בכספי הקרן להקמת תשתיות לירושה משפחתית. "בעצם אומרים שרוצים להשאיר לדורות הבאים כביש במקום כסף. זה כמו שהורים יחליטו לקנות ספה כדי להוריש אותה לילדיהם במקום להשאיר כסף".

לשאלה האם הקמת תשתיות אינה השקעה כדאית לדורות הבאים, משיב קנדל: "אם רוצים להשתמש בכסף לתשתיות, אז לא צריך את הקרן. שיכניסו את זה לתקציב המדינה. הבעיה היא שאז מהר מאוד הכסף לא ילך לתשתיות אלא לכספים קואליציוניים ולביטחון".

קנדל השמיע את הביקורת גם בחודש שעבר בדיון בכנסת בוועדה לפיקוח על הקרן, שבראשה עומדת כיום ח"כ לימור סון הר־מלך מעוצמה יהודית. בדיון השתתף גם פרופ' איתן ששינסקי, שהצטרף למחאה. "מטריד אותי בתור אזרח למצוא סעיף בהסכם הקואליציוני שעשוי להפוך את הקרן לקופה קטנה של המדינה", הדגיש פרופ' ששינסקי.

 פרופ' איתן ששינסקי / צילום: אוריה תדמור

הדיון בוועדה היה יוצא דופן. שני הפרופסורים הוותיקים, שמונו בשעתו על ידי נתניהו כדי להקים את קרן העושר, הגיעו הפעם לכנסת כדי להגן עליה. הם נראו מזועזעים מהשינוי האפשרי והזהירו מפני "בזבוז כספי הירושה לדורות הבאים", אבל כמעט ולא היה מי שיקשיב להם.

למעט סון הר־מלך, יתר הח"כים החברים בוועדה לפיקוח על הקרן נעדרו מן הדיון. יו"ר הוועדה סיכמה את הדיון כך: "המסר העיקרי היום הוא לשמור על כספי הקרן. שמענו היום כלכלנים שמאוד מוטרדים מהסוגיה הזו".

בינתיים, ההון שנצבר נמוך מהצפי

קושי אחר במשיכת כספי הקרן הוא בכך שרובם המכריע אינם נזילים. על פי מדיניות ההשקעה, מרבית הסכום מושקע במניות (60%), והיתרה בעיקר באג"ח קונצרניות (36.5%). רק מיעוט קטן של הכסף מוחזק בנכסי מזומן (3.5%). סכום מזומן זה מיועד לשימוש הממשלה. לפי חוק הקרן, בכל אחת מעשר השנים הראשונות לפעילותה תעביר הקרן לתקציב המדינה סכום בשיעור של 3.5% מנכסיה.

השנה הנוכחית היא הראשונה שבה המדינה תגזור קופון על "מס ששינסקי" שהוטל על חברות הגז לפני עשור. אלא שהדיבידנד מהקרן, שעומד כיום על כ־21 מיליון דולר "בלבד", הוא עדיין זניח ביחס לתקציב המדינה וזעום בהשוואה להבטחות שפוזרו על אזרחי ישראל בשנים האחרונות.

הסכום שנצבר עד כה בקרן נמוך משמעותית מהתחזיות המוקדמות של המדינה. לפני עשור העריכו בבנק ישראל כי בשלב זה יצטברו בקרן למעלה מ־4 מיליארד דולר - פי 6 ויותר מהסכום שמגלגלת כיום הקרן. אמנם, באיגוד הגז הטבעי מדגישים כי "הסכום ששילמו עד היום החברות לקרן העושר גבוה בהרבה מהסכום הנקוב בדוח" ומסבירים את הפער בתשלומי מקדמות שטרם הופקדו בקרן, אך לא די בכך כדי לתרץ עיכובים של שנים בהזרמת הכספים. להמחשה, אפילו התחזית האופטימית ביותר שמציגה כיום הקרן - צבירת 12 מיליארד דולר עד שנת 2032 - מחווירה לעומת הצפי המקורי ללא פחות מ־72 מיליארדי דולרים עד 2037.