לקראת מהפכה: החוק שיטלטל את התביעות הייצוגיות

מדי שנה מוגשות כ־1,500 בקשות לניהול תובענות ייצוגיות, ומאז כניסת החוק ב־2006 שאיפשר הגשת תובענות ייצוגיות, הושבו לציבור בדרך זו מיליארדי שקלים רבים במצטבר. אולם, מנגנון זה מהווה אבן ריחיים לא פשוטה עבור המגזר העסקי, ואף עבור מערכת המשפט, שמתמודדים עם תופעות שליליות שצמחו על רקע חוק התובענות הייצוגיות.

● התרומה לבועת הנדל"ן, ותשלום המע"מ שאולי לא הכרתם: 10 בעיות מיסוי בישראל
● איך מתמודדים עם משפחות הפשע, והבעיה הגדולה בשוק השכירות: מנהל רשות המסים בראיון

מחקר של הנהלת בתי המשפט מצא כי הדיונים בהליכים הייצוגיים הם הדיונים ה"כבדים" ביותר מבחינת עומס על בתי המשפט בישראל והשקעת זמן שיפוטי בבתי המשפט המחוזיים ובבתי הדין האזוריים לעבודה. המשמעות היא כי תיקי התובענות הייצוגיות הם מההליכים ה"יקרים" ביותר במערכת בתי המשפט בישראל נכון להיום.

צוות בין־משרדי בראשות המשנה ליועמ"שית (אזרחי) כרמית יוליס, גיבש המלצות מרחיקות לכת לעדכון חוק התובענות הייצוגיות. הצוות הוקם עוד באוקטובר 2020, וכעת סיים את עבודתו. המסקנות מתפרסמות כעת לראשונה בגלובס, לקראת הפרסום הרשמי וגיבוש ההמלצות לכדי תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים.

בין השאר, מהדוח עולה כי עד היום החוק הרחיב את הנושאים והעילות שבהם ניתן להגיש תובענות ייצוגיות והביא לאכיפה של הדין בתחומים שבעבר סבלו מתת אכיפה. כך למשל, אחת הבעיות המרכזיות היא בעיית תביעות הסרק. הצוות נחשף לנתון לפיו בשנת 2020 מתוך התיקים שהסתיימו (811 תובענות ייצוגיות), רק בכ־15% מההחלטות השיפוטיות התוצאה הייתה קבלת התובענה או אישורה כייצוגית (בפשרה, חדילה, קבלת התובענה או אישור התובענה כייצוגית). בכל יתר התיקים (688 תיקים) התובענה הסתיימה בבקשה של התובע ועורך דינו למחיקת התביעה (הסתלקות מהבקשה), מחיקה, דחיית התובענה או סילוקה על הסף.

על מנת לסבר את האוזן עד כמה המנגנון הנוכחי בעייתי ומאפשר הגשת תביעות סרק, מצוין בדוח כי בין השנים 2016־2021 רק כ־22% מהתובענות הייצוגיות הסתיימו בתוצאה המיטיבה עם הקבוצה המיוצגת. כלומר, במרביתם המוחלט של התיקים כלל לא נדרש היה להגיש תובענה ייצוגית, שכן או שהוגשה תביעה חסרת בסיס, או שהתביעה הייתה יכול להסתיים בצורה יעילה יותר מבלי להטריח את המערכת השיפוטית העמוסה ממילא.

במסגרת הדיון בבעיית תביעות סרק אלו, הצוות דן בעלויות הגבוהות של הגשת תביעות ללא בסיס גם אם בפועל הן לא מנוהלות, הן עלויות של נתבעות בניהול התיק, כאשר עלויות אלו מגולגלות בחלקן אל הציבור (למשל, בדרך של העלאת מחירים), והן עלויות למערכת המשפט אשר משפיעות גם על העומס בבתי המשפט. בעניין העומס על בתי המשפט, התברר כי תיקי התובענות הייצוגיות הם מהתיקים הכבדים ביותר במערכת בתי המשפט בישראל מבחינת הזמן השיפוטי שמושקע בהם.

1 הטלת ההוצאות על עו"ד ולא על התובע

אחת ההמלצות הדרמטיות של הצוות קובעת ברירת מחדל לפיה, הטלת ההוצאות על עורך הדין של התובע הייצוגי ולא על התובע הייצוגי עצמו. על פי ההצעה, תיקבע חובת הטלת הוצאות משפט סבירות והוגנות, למעט במקרים שבהם מתקיימים טעמים מיוחדים, כאשר ברירת המחדל תהיה חיוב בהוצאות על בא כוח התובע הייצוגי ולא על התובע הייצוגי עצמו, וזאת בשל התפקיד הדומיננטי של עורך הדין בניהול התובענה הייצוגית ומתוך הכרה ביחסים המיוחדים שבין התובע לבא כוחו. עם זאת, במקרים חריגים יוסמך בית המשפט להטיל הוצאות גם על התובע הייצוגי ולא רק על בא כוחו, בהתאם לרשימת שיקולים פתוחה שתיקבע.

הצוות המליץ על כך משום שלדעתו אין להתעלם מהתפקיד הדומיננטי של עורכי הדין בתחום התובענות הייצוגיות, וכן מכך שבמקרה של תביעה מוצלחת, עורך הדין צפוי לקבל, במקרים רבים, שכר טרחה משמעותי. על כן, על פי הצוות הבין־משרדי, יש היגיון בכך שבמקרה שהבקשה לאישור נדחתה, עורך הדין הוא שיישא בחיוב ההוצאות ולא התובע הייצוגי.

בנוסף, ההערכה היא שקביעת חובה להטלת הוצאות על תובעים ייצוגיים עשויה להרתיע תובעים ייצוגים פוטנציאלים מהגשת תביעות ראויות, שכן הנזק שנגרם להם הוא בדרך כלל נמוך. עוד סיבה להטלת ההוצאות דווקא על עורך הדין נובעת מכך שבדיקת הצוות העלתה, כפי הידוע, שעורך הדין פעמים רבות הוא הרוח החיה מאחורי התובענה ולאחר שהיא התגבשה אצלו, הוא מחפש תובע ייצוגי דרכו ניתן יהיה להגיש את הבקשה.

2 פטור ייעודי מתשלום אגרה

המלצה משמעותית נוספת נוגעת לפטור מתשלום אגרה על תובענות ייצוגיות שעניינן שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות. הצוות ממליץ על ביטול הפטור בעקבות השימוש לרעה שנעשה בו. מבדיקה שנערכה ביחס לבקשות לאישור שהסתיימו בהסתלקות בתקופה שבין מאי 2020 למרץ 2021, נמצא כי חלק ניכר מבקשות האישור הן "תביעות משוכפלות". כך למשל, כ־70% מההסתלקויות שהוגשו בנושא של פרסום הסדרי נגישות לאנשים עם מוגבלות באתרי המרשתת של נתבעות בתקופת הבדיקה, הוגשו בידי עורכי דין שהגישו כל אחד יותר מ־100 בקשות לאישור תובענות ייצוגיות בנושא זה.

על פי הדוח, אחד מהתחומים הבולטים שבהם קיימת תופעה לפיה התובע ועורך דינו מבקשים למחוק את ההליך, תוך התחייבות של הנתבעת להסדרה של הסוגיה (מבלי לתת פיצוי לציבור) ותוך תשלום גמול ושכר טרחה לתובע ועורך דינו, הוא תחום הנגישות, וזאת בין היתר בעקבות הפטור מאגרה שניתן לתביעות אלו. יצוין כי בתחום של פרסום הסדרי נגישות באתרי האינטרנט נמצא כי כ־96% מהתיקים הסתיימו בבקשה למחיקת ההליך. על מנת שלא לפגוע בתובענות ייצוגיות ראויות, יחולו על התובענות שיוגשו ההסדרים המקלים שחלים על אגרות בתובענות ייצוגיות. כך, שככל שתביעה תוגש ותביא לתועלת לציבור, האגרה תוטל על הנתבעת.

3 ייעול אכיפת הוראות הדין

עוד מומלץ לקבוע מנגנון ייחודי של פניה מוקדמת לתביעות ללא פיצוי כספי תוך מתן תגמול בסכום קבוע. מטרת המנגנון להוביל לאכיפה יעילה של הוראות הדין ללא צורך בהתערבות שיפוטית.

הצוות צופה כי המנגנון המוצע יסייע בהתמודדות עם תביעות המוגשות מלכתחילה ללא כוונה להביא לפיצוי לציבור, אלא רק לצורך הסדרת הדין בעתיד ויאפשר חסכון במשאבים לכל הצדדים. בנוסף, הצוות סבור כי מנגנון זה יביא לחסכון של זמן שיפוטי רב ויביא להתמודדות עם העומס בבתי המשפט. כמו כן, תיקבע קביעת חובת פנייה מוקדמת לרשות בסוגי תביעות שייקבעו בחוק.

4 הסדרת סוגיית שכר הטרחה

עוד מוצע בדוח להסדיר פסיקת גמול ושכר טרחה בתובענות ייצוגיות לתובע הייצוגי ועורך דינו. לעמדת הצוות, פסיקת גמול לתובע הייצוגי ושכר טרחה לעורך דינו אינה מוסדרת בצורה מספיק טובה בחקיקה, שכן היא מאפשרת לצדדים להליך להשפיע על הסכומים שייפסקו, ובכך היא מביאה לעיוותים בתחום וכן מותירה פתח לניסיונות להגדלה של שכר הטרחה ללא קשר לתועלת של הציבור מההליך.

הצוות סבור כי באמצעות הבניה נכונה של שכר הטרחה והגמול, ניתן יהיה להביא להגשת תביעות ראויות יותר ובתוך כך לסכומי פיצוי גבוהים יותר עבור הציבור. המלצת הצוות נועדה להביא ליצירת קשר ישיר בין הפיצוי שהציבור יקבל לבין הסכומים שישולמו לעורך הדין ולתובע הייצוגי, על מנת לתמרץ אותם להביא לסעדים משמעותיים לציבור.

על פי ההצעה, בתביעות שבהן ניתן פיצוי, ייקבעו שיעורים קבועים של "שכר הטרחה והגמול". מתווה זה נותן כאמור ודאות, וזאת בהתאם לתועלת הממשית שהושגה מההליך לקבוצה. מלכתחילה, שקל הצוות צעד קיצוני אף יותר, לפיו שאלת הגמול ושכר הטרחה תיקבע רק לאחר אישור הסדר הפשרה, אולם בסופו של דבר הרעיון נזנח.

כיוון שהגמול ושכר הטרחה ייקבעו באופן ברור ומובנה בחקיקה, מומלץ לבטל את האפשרות של הצדדים להגיש לבית המשפט המלצה מוסכמת לגובה הגמול ושכר הטרחה, ובית המשפט הוא שיקבע את גובהם. בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסיקה, מוצע לקבוע בחוק כי אחוזי שכר הטרחה והגמול ייקבעו כנגזרת של השיקולים הבאים: סכום הפיצוי לקבוצה; השלב שבו הסתיים ההליך.

כך לדוגמה, על פיצוי עד סך 5 מיליון שקל, שיעור שכר הטרחה והגמול יעמוד על 23% במקרה של פסק דין, 18% במקרה של הסדר פשרה לאחר אישור ניהול ההליך כתובענה ייצוגית, ו־13% בלבד אם הפשרה הושגה לפני אישור ניהול ההליך כתובענה ייצוגית. בין 5־10 מיליון שקלים, פסק דין יעניק שכר טרחה וגמול בסך 18%, הסדר פשרה לאחר אישור יעניק 13%, והסדר פשרה לפני האישור יעניק 8% בלבד.

במסגרת המנגנון, מוצע כי לבית המשפט תהיה סמכות לסטות מהאחוזים הקבועים בטבלה עד ל־2%, הן למעלה והן למטה, וזאת בהתאם לשיקולים הקובעים בחוק. לעניין זה בלבד, יוכלו הצדדים לטעון האם במקרה הקונקרטי יש הצדקה לסטייה זו. בנוסף, בתביעה נגד רשות, בית המשפט יהיה מוסמך להתחשב בעובדה שהתביעה הוגשה נגד רשות ושכר הטרחה ישולם מהקופה הציבורית.

יש להדגיש כי השיעור המוצע כולל הן את הגמול והן את שכר הטרחה. לעמדת הצוות, על בית המשפט לקבוע את החלוקה בין הגמול ושכר הטרחה בהתאם למידת מעורבות התובע הייצוגי בתיק ולצורך כך הוא רשאי לבקש את המלצת הצדדים בעניין חלוקת הגמול ושכר הטרחה.

הצוות ממליץ כי על התובע הייצוגי ועורך דינו יהיה להציג בפני בית המשפט במסגרת ניהול ההליך את הסכם הייצוג, וכאמור בית המשפט הוא שיחליט האם לאשר את המלצת הצדדים ביחס לחלוקת שכר הטרחה והגמול והוא שיהיה מוסמך לקבוע את אופן החלוקה ביניהם. הצוות מבהיר כי הסכם הייצוג יוצג רק לבית המשפט ויהיה חסוי מפני הנתבעת.

5 הגבלת האפשרות לפיצוי לא כספי

עוד מוצע להגביל בחקיקה את האפשרות להציע פיצוי שאינו כספי במסגרת תובענות ייצוגיות.

הצוות ביקש לצמצם את התופעה של הענקת שוברים, הנחות או "מתנות" כפיצוי בתובענה ייצוגית מבלי שהציבור מעוניין בהם, ובמקום זאת לעודד מתן פיצוי כספי לציבור. המלצת הצוות בהקשר זה היא, בין היתר, כי מתן פיצוי שאינו כספי יהיה אפשרי רק אם חבר הקבוצה (הלקוח) יסכים לכך מפורשות.

אינדיקציה לבעייתיות הקיימת בהסדרי הפשר ה ניתן לקבל מהנתונים המצויים במשרד המשפטים לפיהם בין השנים 2014־2021, בכ־48% מההסדרים שהוגשו לאישור בתי המשפט, הוגשה עמדה מטעם היועץ המשפטי לממשלה המבקשת לשנות את ההסכם מכיוון שאינו מיטיב בצורה מספקת עם חברי הקבוצה או הציבור.

6 הסוף לשיטת "העתק־הדבק"

הצוות עסק גם בתופעה של הגשת "תביעות משוכפלות". כלומר, הגשת תביעות פשוטות בשיטת "העתק־הדבק" תוך השקעה מינימלית בכל תביעה, כך שהבקשות לרוב בנוסח זהה כלפי מספר רב של נתבעות (לעיתים אפילו עשרות בקשות באותו נושא). המודל הכלכלי עליו מושתתת שיטה זו, הוא הגשה מהירה של מספר רב של תביעות שלא על מנת לנהלן, אלא על מנת להרוויח סכום כסף לא גבוה בתמורה למחיקה של כל בקשה והתחייבות של הנתבעת לעמידה בהוראות הדין. זאת, ללא כל פיצוי לקבוצה שנטען כי נגרם לה נזקים משמעותיים.

7 בלימת תובענות בסכומים מופרזים

בכל הנוגע להגשת תביעות על סכומים לא מבוססים, הצוות עסק בתופעה של הגשת תובענות ייצוגיות בסכומים מופרזים המגיעים לעיתים למאות מיליוני שקלים, ושאינם משקפים לעיתים רבות את הנזקים שנגרמו לחברי הקבוצה, ושהרבה פעמים מוגשות כך לשם הפעלת לחץ שאינו הגון על נתבעות במטרה להגיע להסדר מהיר. ואכן נמצא כי יש פער עצום בין הסכום שנתבע בתחילת הדרך לבין הסכומים הנפסקים בסופו של יום בהסדרי פשרה או בפסק דין שהם נמוכים הרבה יותר ועומדים בממוצע על בין עשרות אלפי שקלים לבין מיליון שקלים.

על מנת להתמודד עם התופעה של הגשת תובענות ייצוגיות בסכומים מופרזים ובעקבות פערי המידע בין הצדדים המקשים על התובע הייצוגי להעריך בעת פתיחת ההליך את הנזק הכולל שנגרם לחברי הקבוצה, המלצת הצוות היא בחירת חלופה אחת מבין שתיים. האפשרות האחת היא כי התובע הייצוגי לא יציין את סכום התביעה לחברי הקבוצה, אלא יציין רק את סכום תביעתו האישית והאם התובענה היא בסמכות בית המשפט השלום או המחוזי. האפשרות השנייה היא כי התובע הייצוגי לא יציין את סכום תביעתו בגין הנזק הלא ממוני. ניכר כי בנקודה זו הבעיה אכן אמיתית אך הפתרון המוצע כנראה לא יפתור אותה באופן מיטיבי.

לעניין התמודדות עם תופעת "התובעים החוזרים", הצוות שקל לקבוע הגבלה בחוק למספר התובענות הייצוגיות שתובע ייצוגי אחד רשאי להגיש, אולם החליט לגנוז זאת. במקום זאת, מציע הצוות לחייב תובעים ייצוגיים לפרט במסגרת הבקשה לאישור את מספר התובענות הייצוגיות שהוגשו על ידם, על מנת שבית המשפט והצדדים יהיו מודעים לכך.

8מניעת הגשת תובענות חפוזות

בעיה נוספת שעולה בדוח נוגעת לניסיון לזכות בבכורה של הגשת תובענה ייצוגית, כשפעמים רבות ממהרים עורכי הדין להגיש תובענה חפוזה כשהמסד העובדתי עדיין לוטה בערפל והטענות המשפטיות לא לובנו כראוי. בדוח מוצע לבחון את ההצעה שלפיה תיקבע תקופת זמן לאחר הגשת תובענה ייצוגית שבה ניתן יהיה להגיש בקשות נוספות לאישור תובענה ייצוגית באותו עניין, כאשר בסוף התקופה שתיקבע, לבית המשפט יהיה שיקול דעת רחב לבחור את התביעה הטובה ביותר ואת עורך הדין המוביל. בתביעות בניירות ערך בית המשפט יתייחס גם לשיקול של מי הוא התובע בעל האינטרס הכלכלי הממשי ביותר בפיצוי.

עוד מציע הדוח להוסיף עילה נוספת לרשימת העילות בגינן ניתן להגיש תובענות ייצוגיות: פגיעה בפרטיות. נתונים רגישים של כלל אזרחי ישראל דלפו לרשת מספר פעמים לאורך השנים, בעקבות מחדלים כאלה ואחרים. כיום, החוק לא מאפשר להגיש תובענה ייצוגית בעילה של פגיעה בפרטיות כשלעצמה. הצוות ממליץ לשנות זאת. במסגרת הדיונים נשמעו עמדות לפיהן יש מקום לבטל את רשימת העילות שנקבעו בחוק ולאפשר הגשת בקשות בכל הנושאים. הצוות דחה עמדה זו.

לטענת חברי הצוות, הניסיון המצטבר מלמד כי התובענה הייצוגית היא כלי חשוב ביותר ויש לו השפעה משמעותית ביותר על כלל הציבור. לפיכך, נראה כי התפיסה לפיה עדיפה בחינה נפרדת של התאמת ההליך לכל תחום בנפרד, תוך בחינה של קשיי האכיפה שמעורר התחום, האמצעים האלטרנטיביים שעומדים בפני הציבור והסיכונים הכרוכים בהפעלת הליך זה, עודנה נכונה ואין מקום לאפשר שימוש בכלי זה ללא בחינה מהותית של כל תחום.

בנוסף, מפגישות שערך הצוות וכן בבחינה של ההערות שהתקבלו לקול הקורא, נראה כי לאמיתו של דבר, מלבד הסדרת האפשרות להגיש תביעות בגין הפרה של פרטיות גם נגד מי שאינו עוסק, כמעט לא עלתה דרישה נוספת להוספת תחומים נוספים לתוספת השנייה לחוק. לכן, מהדוח עולה שאין מקום להמליץ על תיקון החוק בעניין זה.

9 חובת פרסום באינטרנט וקיצור תקופת ההתיישנות

ומה בדבר הפרסום אודות הפיצוי לחברי הקבוצה לאחר אישור הסדר הפשרה או מתן פסק הדין? המלצת הצוות היא לקבוע חובת פרסום באמצעים הדיגיטליים של הנתבעות או באמצעי הקשר של הנתבעת עם קהל לקוחותיה, במקרים המתאימים. בנוסף, מוצע לקבוע כי ההודעות לחברי הקבוצה יפורסמו גם באתר אינטרנט ייעודי שנתבעות יפרסמו בו ללא עלות.

המלצה משמעותית נוספת נוגעת לתקופת התיישנות מקוצרת יותר לתביעות נגד רשויות המדינה. במקום 7 שנים, תקוצר תקופת ההתיישנות לשנתיים בלבד, בניגוד לתביעות נגד גופים פרטיים.

תגובות

היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב מיארה מסרה כי "יש לקוות כי יישום ההמלצות יביא לשימוש ראוי ויעיל יותר בכלי החשוב של התובענה הייצוגית ויסייע במימוש זכות הגישה לבית המשפט עבור אוכלוסייה המתקשה לפנות לבית המשפט כיחידים".

עו"ד כרמית יוליס, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט אזרחי) עמדה בראש הצוות, כאשר בהקמתו עמד קודמה בתפקיד עו"ד ארז קמיניץ. יוליס מסרה עם פרסום הדוח כי "הצוות ביקש להציע פתרונות לכשלים המרכזיים שהוא סבר כי הם דורשים תיקון, כאשר מטרת הצוות - לעודד הגשת תובענות ייצוגיות ראויות, להתמודד עם הכשלים הקיימים בחוק וכן להביא למקסום התועלות של כלי חשוב זה לצד צמצום עלויות מיותרות לציבור".

את עבודת הצוות ריכזו עורכות הדין ליאור ששון ולירן חשין־ברוש ממחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט אזרחי), אשר הביאו לגיבוש ההמלצות, כתבו וערכו את דוח הצוות. את הצוות ליווה פרופ' אלון קלמנט אשר שימש כיועץ החיצוני לצוות. בראש צוותי המשנה, עמדה ראשת אשכול אזרחי דאז, הגב' רני נויבואר.

בנוסף, בצוות היו חברים נציגי משרדי הממשלה השונים אשר עוסקים גם הם בתחום התובענות הייצוגיות: מחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט ציבורי־מנהלי) במשרד המשפטים, פרקליטות המדינה, הנהלת בתי המשפט, הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, בנק ישראל, רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון ועוד.

עו"ד רני נויבואר, עו"ד ליאור ששון ועו"ד לירן חשין ברוש, ממחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט אזרחי) מסרו עם פרסום הדוח כי "בעבודה לאורך השנים בתחום, אנו עדות לחשיבות של החוק עבור הציבור הרחב, אולם גם רואות את הכשלים שבו שבסופו של דבר פוגעים בציבור".