הרפורמות הגדולות נותרו בחוץ: כך נערך האוצר להעברת התקציב

אחרי חודש של פגרה, חברי הכנסת חזרו בתחילת השבוע למשכן עם מטרה אחת דחופה - לאשר את תקציב המדינה במליאה. לקואליציה נותר חודש, עד 29 במאי, כדי להעביר את התקציב וחוק ההסדרים לשנים 2023־2024. אם תאחר את המועד, הכנסת תיאלץ להתפזר וישראל תצא שוב לבחירות (אם כי בינתיים הסבירות לכך נמוכה).

● ריכוזיות ומלחמה באירופה: למה החלב בישראל יקר ומתייקר? 
● נחשפו פרטי התוכנית לגיל הרך: סבסוד מלא במעונות המפוקחים והטבות מס להורים 
● בכירי ההייטק קיבלו עשרות מיליוני דולר כשכר, אצל חלקם הכסף יישאר על הנייר 

הלחצים הצליחו לרכך גם את תוכנית הדגל

כדי להכין את התקציב וחוק ההסדרים לקריאה שנייה ושלישית במליאה, במהלך השבועות הקרובים מתוכננים דיונים מרתוניים בוועדות הכנסת על חלוקת העוגה והרפורמות שמובאות לצד התקציב בחוק ההסדרים. אחת הדרכים לאמוד את משקלן הסגולי של הרפורמות הכלכליות הללו היא לבדוק אילו קבוצות לחץ מנסות להיאבק בו. למשל, התקציב שהעבירה הממשלה הקודמת כלל רשימת רפורמות מהותיות ותיקוני עיוותים היסטוריים במשק, שקוממו עליהם בין השאר את חברות הפנסיה (בעקבות ביטול אגרות החוב המיועדות), ספקי מזון וטואלטיקה חזקים (הרפורמה ביבוא) והלובי החקלאי (פתיחת הענף ליבוא).

אבל הצעת התקציב הנוכחי לא מרגיזה כמעט אף אחד. מרבית הסעיפים הנפיצים שביקשו להכניס באוצר כבר נפלו מההצעה בשלבים הראשוניים. במקור, טיוטת התקציב ביקשה להטיל מגבלות על ספקי מזון בלעדיים כדי לטפל במחירים הגבוהים בישראל ביחס לעולם, אבל המהלך טורפד בלחץ חברות המזון הגדולות. כך, תוכנית הדגל של הממשלה למאבק ביוקר המחיה, נדחקה מחוץ לחוק ההסדרים. כעת, מנסים בממשלה להעביר את הדגל למשבר הדיור.

באוצר תכננו להקים קרן ארנונה מיוחדת, שתעודד רשויות מקומיות לבנות יחידות מגורים על חשבון משרדים ומסחר. לפי היוזמה, רשות שתגדיל את הכנסותיה מהארנונה לעסקים מעל לרף מסוים, תצטרך להפריש מההכנסותיה לקרן של המדינה. כספים אלה ישמשו מענקים לרשויות בעבור כל יחידת דיור שתיבנה בשטחיהן. כך מנסים באוצר לתמרץ עיריות להגדיל את היצע הדיור בשטחן ולהפוך את הבנייה למגורים למשתלמת יותר עבורן. זאת, בניגוד למצב הקיים, בו בנייה למגורים הפסדית עבור הרשויות המקומיות, ובפרט אלה באזורי הביקוש.

אלא שגם כאן, לחצים והתנגדויות של מרכז השלטון המקומי על האוצר הביאו לריכוך משמעותי של הרפורמה זמן קצר לפני שעברה בקריאה ראשונה בכנסת. בשלטון המקומי, ובפרט בפורום ה־15 שכולל את הרשויות העשירות ביותר (אלה שצפויות גם לשלם לקרן את הסכומים הגבוהים ביותר) ראו ברעיון ניסיון לפגוע בעצמאות של ראשי הערים. סעיפים הקשורים להפעלת הקרן פוצלו מחוק ההסדרים ובהמשך, לאחר העברת התקציב, אמור להתקיים דיון נפרד בעניינם. גורמים במשרד האוצר דווקא רואים הישג בכך שהצליחו לשמור את הרעיון העקרוני לרפורמה בהצעת חוק ההסדרים, אבל ניסיון העבר מלמד כי רפורמות שמפוצלות מהתקציב לרוב לא זוכות לתחייה מחודשת לאחר מכן.

ואלה לא הרפורמות היחידות שקידמו לשווא באגף תקציבים באוצר. ביטול הפטור לתיירים מתשלום מע''מ, למשל, הוא עוד תוכנית שאמורה הייתה להעשיר את קופת המדינה ב־2 מיליארד שקל בשנה - אך היא נגנזה בעקבות לחץ של שר התיירות חיים כץ. תוכנית אחרת שנכנסה למגירה היא כוונת האוצר לבטל את הגדלת הטבות המס על הפנסיות, הגדלה שהובטחה לציבור לפני יותר מעשור ואמורה לצאת לפועל ב־2025. באוצר נסוגו לאחר מעקב גלובס בנושא, התנגדות של ההסתדרות וכן ביקורת של גורמים ממשלתיים.

בתחום התחבורה, השרה מירי רגב הטילה וטו על יישום רפורמות נוספות. כך למשל, בוטל מס הנסועה על רכב חשמלי, שאמור היה להוות עבור האוצר אלטרנטיבה להכנסות ממס הבלו על הדלק שהולכות ונדחקות עם המעבר של בעלי רכבים למכוניות חשמליות. כך גם הוסר מחוק ההסדרים הפרק שנועד להגביר את האכיפה בנתיבי תחבורה ציבורית.

כל אלו הן דוגמאות בולטות להידלדלות חוק ההסדרים, אבל בהחלט לא היחידות. מתוך יותר מ־600 עמודים של הצעת התוכנית הכלכלית לתקציב נפלו או פוצלו עוד סעיפים רבים, בהם: הרפורמה בהתחדשות עירונית, הארכת הרישיון של החברה הממשלתית נתג"ז, הדרישה מיבואני רכב לעמוד ברף זיהום אוויר ועוד.

מה נשאר בתקציב? חוק התשתיות

אז מה בכל זאת נכנס לתקציב? נראה שהבשורה הגדולה ביותר שנותרה עדיין בפנים היא חוק תשתיות לאומיות. אומנם מדובר בתוכנית של הממשלה הקודמת, שהייתה אמורה להיכנס לתקציב המדינה לפני פיזור הכנסת בשנה שעברה, אבל באוצר הוחלט לקדמה גם תחת ההנהלה החדשה.

חוק התשתיות הלאומיות מנסה להסדיר את אחד מחסמי הצמיחה בישראל - הסחבת בהקמת תשתיות. הפקק בתחום תוקע כבר שנים מיזמים קריטיים להתפתחות המדינה, החל מהקמת המטרו, דרך פרויקטים לייצור חשמל וכלה בהכשרת שדה תעופה בינלאומי נוסף לנתב"ג. החוק מנסה לפתור את בעיית חוסר התיאום בין הגורמים השונים מטעם המדינה בקידום מיזמים תכנוניים גדולים. החוק יאפשר לקבוע רשימה מצומצמת של פרויקטים שיזכו לתעדוף גבוה בהליכי התכנון, ונהלים לטיפול בחסמים שמקשים על קבלני הביצוע והחברות הממשלתיות.

לפי שעה, גם חובת הדיווח של כל משכירי הדירות, כולל ביטול ההצמדה למדד של תקרת הפטור (שעומדת היום על 5,470 שקל בחודש), עדיין נמצאים בתוך החוק - אם כי ניסיון העבר כבר הוכיח שהפוליטיקאים מתקשים לאשר צעדים המכוונים נגד משכירי דירות.

הסיכון שמרחף מעל: הירידה בהכנסות

מעל מאות עמודי התוכנית הכלכלית של המדינה לשנתיים הקרובות, מרחף סיכון אחד מרכזי, בצד ההכנסות. התקציב שאושר בכנסת בקריאה ראשונה בסוף חודש מרץ כולל בתוכו הנחות שככל הנראה ללא יתממשו. זאת לאור מצבה הנוכחי של כלכלת ישראל, כאשר הריבית הנוסקת מכבידה על תחזיות הצמיחה של המשק והכנסות המדינה ממסים יורדות.

לפי התחזית המאקרו־כלכלית של משרד האוצר מינואר השנה, שעליה מסתמך התקציב, בשנים 2023 ו־2024 צפויה צמיחה בשיעור של 3% ו־3.2%, בהתאמה. יעד הגירעון בשנים אלו הוא 0.9% בשנת 2023 ו־0.8% בשנת 2024. אבל התחזיות הללו החלו לפני סערת הרפורמה המשפטית שגררה משבר פנימי והביאה לתפנית חדה בצפי הכלכלי. בתחזית של הכלכלנית הראשית באוצר מביאים את המשבר הפוליטי כגורם העלול להרע את התחזית הכלכלית. אבל לא רק המחלוקת סביב החקיקה המשפטית מאיימת על הצמיחה של המשק הישראלי.

בתחזית של בנק ישראל מחודש מרץ, עודכנה תחזית הצמיחה מ־2.8% ל־2.5%. זאת, על פי התרחיש האופטימי בו ההתפתחויות הפוליטיות יובילו לפשרה ולחזרת הכלכלה הישראלית למסלול תוך פגיעה מינימלית בכלכלה. הבנק המרכזי מנה את סיבות אחרות לירידה בתחזית: ההאטה הצפויה בצמיחת הסחר העולמי, רמת הפעילות הגבוהה בישראל (כפי שמתבטא בהיותו של התוצר גבוה ממגמת טרום המשבר) וצפי לריבית גבוהה יותר שתידרש בארץ ובעולם על מנת להפחית את האינפלציה שנראית דביקה ביחס לעבר, ושצפויה למתן (יותר מהערכת הבנק בינואר) את הביקוש לצריכה והשקעות.

סיכון נוסף שלא מתבטא בינתיים בתקציב הוא סימן השאלה סביב הכנסות המדינה ממסים. בדוח החשב הכללי באוצר לחודש מרץ פורסם כי בשלושת החודשים הראשונים של השנה הסתכמו הכנסות המדינה ממסים ב־113.7 מיליארד שקל, לעומת 119.5 מיליארד שקל בתקופה המקבילה בשנה שעברה. בשיעורי מס אחידים (בניכוי תיקוני חקיקה, הקדמת יבוא כלי רכב והכנסות חריגות) ירדו ההכנסות ממסים ב־8.8%.

מה יקרה אם לא נעמוד ביעדים?

פספוס המטרות הממשלתיות בצד ההכנסות יוביל לאחד משני תרחישים. הראשון: קיצוץ רוחבי בתקציבי משרדי הממשלה, צעד לא פופולרי שמשמעותו פגיעה בשירותים שהמדינה מספקת לאזרחים. והשני: הגדלת הגירעון הממשלתי, והותרת התקציב על כנו. אלא שלאפשרות הזו יש מחיר כלכלי. הגירעון הצפוי לשנת 2023 עומד כרגע על פחות מאחוז, אבל הצפי בשווקים גדול בהרבה ועומד על בין 3% ל־4%. אם אכן הממשלה תתגלגל לגירעון משמעותי, היא עלולה לתדלק את האינפלציה הגואה בישראל ולפגוע במאמצי בנק ישראל שכבר העלה את הריבית במשק לרמות שלא נראו ב־14 השנים האחרונות.

יתרה מזאת, דירוגי האשראי החיוביים של מדינת ישראל מסתמכים בין היתר על נתונים פיסקאלים חזקים - כמו גירעון נמוך. הדוח של סוכנות הדירוג מודי'ס, מחודש אפריל שביקר את הרפורמה המשפטית ועורר סערה, ציין לחיוב את המדדים החזקים של המדיניות הפיסקלית של ישראל ואת הירידה ברמת החוב של המדינה. כעת, רגע לפני שסוכנות נוספת, S&P, צפויה לעדכן את דירוג האשראי של ישראל, להתנהגות אחראית של הממשלה תחת הירידה בהכנסות ממסים, יש משנה חשיבות.