מה צריך לדעת כשמסתכלים על הסכומים של הכספים הקואליציוניים?

הדד־ליין להעביר את תקציב המדינה, 29 במאי, הולך וקרב. וכמו בכל תקציב, גם זה כולל מאבקים על יעדי הכספים שיועברו. עניין רב התעורר סביב הכספים הקואליציוניים, שאמורים לגדול היום (א') בישיבת הממשלה.

● המלחמות, הדינמיקות והמיליארדים שנעלמים ברגע: צוללים לתקציב המדינה | הצוללת 
● בכירי האוצר באזהרה יוצאת דופן נגד חלוקת הכספים הקואליציוניים 

האופוזיציה מיהרה להעביר ביקורת על הכספים האלו. "13.5 מיליארד ש"ח של כספים קואליציוניים!" צייץ ח"כ ולדימיר בליאק (יש עתיד). "אתם צריכים לדעת - הממשלה הזאת שודדת אתכם. זו ביזה לאור יום". ח"כ נעמה לזימי (העבודה) האשימה את הממשלה ב"חלוקת כספים קואליציוניים כל כך מגזריים בלי שום בשורה חברתית". מנגד, ח"כ דני דנון (הליכוד) טען בריאיון לערוץ 7: "כספים קואליציוניים זה לא אידיאלי, אבל זה עדיף למטרות שזה הולך עכשיו מאשר לאן שזה הלך בממשלה הקודמת".

אבל כדי שהציבור יוכל להתייחס באופן ענייני לכספים הקואליציוניים, יש להבין בדיוק מה הם וכיצד הם עובדים. אז באנו לעשות סדר.

איך עובדים כספים קואליציוניים?

כספים קואליציוניים הם כספים המוקצים למפלגה מתוך תקציב המדינה לטובת מטרות שהוגדרו בהסכם קואליציוני. בראש מבנה התקציב עומד סעיף, לאחר מכן תחום ותוכניות, ולבסוף תקנות, אשר מאושרות על ידי הממשלה ולא בחקיקה. הכספים הקואליציוניים מחולקים באמצעות תקנות תקציביות. הן לא נכנסות לבסיס התקציב, מה שאומר שאין הבטחה שיינתן תקצוב דומה גם בשנים הבאות.

מהשיח התקשורתי יכולה לעלות התחושה שמדובר בכספים שהמפלגות יכולות לעשות בהן כרצונן בלי הפרעה. בעבר זה לא היה רחוק מהמציאות, שכן במשך שנים הכספים הקואליציוניים היו מעין "תחום פרוץ", ולא היו אמות מידה קונקרטיות וסדורות על פיהן יפעל נציג ציבור המבקש להקצות חלק מהם לגוף כלשהו. אבל בעקבות פרשת ישראל ביתנו שהתפוצצה ב־2014 הדברים השתנו. במסגרת הפרשה, בין השאר, פאינה קירשנבאום, חברת הכנסת וסגנית שר הפנים דאז, נטלה שלא כדין חלק מהכספים הקואליציוניים שניתנו למפלגה והשתמשה בהם לקבלת שוחד. היה ברור שהמצב לא יכול להימשך באותו אופן.

הנחיית היועמ"ש

הפרשה הביאה את היועמ"ש דאז, יהודה ויינשטיין, לעבוד על חידוד הנהלים לשימוש בכספים קואליציוניים. במרץ 2015 פורסמה הנחיית היועמ"ש 1.1801 שעניינה "יישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית". ההנחיה (שעודכנה ב־2018 ע"י אביחי מנדלבליט) קובעת כללים הנוגעים לאופן הקצאת הכספים הקואליציוניים. כך, למשל, נקבע שהכספים הקואליציוניים ישולבו בחוק התקציב רק בהתאם לתקופה שננקבה בהסכם - בלי שיוקנה לו מעמד בבסיס התקציב מעבר לתקופה זו.

עוד הובהר שיש לעגן בהחלטת ממשלה כל הסכם פוליטי תקציבי שנערך לפני הנחת הצעת חוק התקציב בכנסת. במקרה שנערך הסכם פוליטי תקציבי אחרי שהצעת חוק התקציב עברה בקריאה ראשונה, אפשר יהיה לשלב אותו רק לאחר קבלת חוות־דעת משפטית ומקצועית (אם הבדיקות האלה לא יושלמו בזמן, התקציבים ישולבו רק בתוכנית רזרבה ייעודית עד להשלמת הבדיקות). בנוסף, נקבע שכל ההסכמים הפוליטיים שיערכו במהלך אישור הצעת חוק התקציב בכנסת יוקראו לפרוטוקול ועדת הכספים של הכנסת בטרם ההצבעה על הצעת חוק התקציב לאישורה לקריאה שנייה ושלישית (ואם נערכו לאחר מכן, יוקראו במליאה).

ההנחיה מתמודדת עם הקושי שיצר הקשר בין המפלגות וחברי הכנסת לתקציבים שהוקצו להן בהסכמים הפוליטיים. בעבר, תקצוב ההסכמים הקואליציוניים התבצע בתוכנית נפרדת בחוק התקציב. זה נעשה למטרה טובה: סימון כספים אלה וביצוע ההעברות מתוכנית זו לתוכניות אחרות בחוק התקציב בשקיפות, באמצעות מנגנון האישור של ועדת הכספים או ההודעה לוועדה על ההעברה. ואולם, "סימון" הכספים בתוכנית נפרדת יצר תחושה כי הכספים האלו הם "קניינן" של המפלגות והן אלה שרשאיות להחליט על השימוש בהם. בשל כך, ההנחיה קבעה כי יישום ההסכם יעשה במסגרת התקנות התקציביות הקיימות תחת אותה תוכנית - כך ש"למפלגות ולגורמים פוליטיים אחרים לא תהיה נחלה תקציבית נפרדת בתוך תקציב המדינה".

ועוד בענייני שקיפות, כדאי להזכיר שבתקציב המדינה הראשון שהוכן על פי הנחיה זו, לשנים 2015־2016, משרד האוצר פרסם לצד כל תקציב שמקורו בהסכם פוליטי את שמות הח"כים, השרים או המפלגות שמולם נערך ההסכם. באופן זה, אפשר היה ללמוד, למשל, שסיעת יהדות התורה סיכמה על 33 מיליון שקל לטובת סמינרים להכשרת עובדות הוראה במגזר החרדי ו־13 מיליון שקל לטובת תרבות יהודית, ח"כ בצלאל סמוטריץ', היום שר האוצר, סיכם על העברת מיליון שקל לקרן לשמירה על שטחים פתוחים ביו"ש בכל אחת מהשנים 2015 ו־2016 ועם סיעת ש"ס סוכם להקציב, בין היתר, 15 מיליון שקל לפעולות מנהלת לזהות יהודית ב־2016 ו־800 אלף שקל ל"תמיכה בהנצחת רבנים ראשיים" בשתי השנים ביחד.

בכמה חריגים הסכומים בתקציב הנוכחי?

אחרי התאוריה, הגיע הזמן לשלב המעשי: האם באמת התקציב הנוכחי ניפח את הכספים הקואליציוניים? אם משווים את החלטת הממשלה המקורית בעניין חלוקת הכספים הקואליציוניים להחלטות ממשלה דומות מהעבר, מתברר שהמצב כיום די חריג. על פי החלטת ממשלה 241 מפברואר האחרון, הוחלט להקצות באופן חד פעמי סכומים שלא יעלו על 5.3 מיליארד שקל ב־2023 ו־7.2 מיליארד שקל ב־2024 לצורך יישום הסכמים קואליציוניים בשנים אלה. כמה זה ביחס לשנים קודמות? בשנים 2021־2022, הסכומים עמדו על 700 מיליון שקל בכל אחת מהשנים, ב־2020 על 942 מיליון (בשנה זו לא הועבר תקציב), ב־2019 3.1 מיליארד, ב־2017־2018 680 מיליון בכל שנה, ב־2016 2.5 מיליארד וב־2015 1.45 מיליארד (ראו גרף).

אבל זו לא תהיה השוואה מדויקת. הסיבה הראשונה היא שאפשר לתקן את החלטת הממשלה - ולהוסיף סכומי כסף נוספים (כך למשל, על פי הדיווחים בתקשורת, הממשלה אמורה לאשר היום את הגדלת הכספים הקואליציוניים ביותר ממיליארד שקל, כך שיסתכמו בכ־13.7 מיליארד בשנתיים הקרובות). כלומר, ישנו פער בין היקף הכספים הקואליציוניים המקורי שמאושר בהחלטת הממשלה לבין מה שמוקצה לבסוף. כבר עסקנו בתופעה בעבר - ואז גם הראינו כמה כספים קואליציוניים הוקצו לבסוף בכל שנה. למשל, ב־2022 הכספים הקואליציוניים יותר מהוכפלו לעומת מה שאושר במקור. עם זאת, גם ביחס לסכומים הסופיים, הכספים הקואליציוניים שמיועדים לתקציבי 2023/24 חריגים בהיקפם.

הסיבה השנייה, והמהותית יותר, היא שהכספים הקואליציוניים אינם כוללים כספים שנכנסו לבסיס התקציב. בעוד שכאמור, הכספים הקואליציוניים מיועדים לתקופה מסוימת, בבסיס התקציב מופיעה פעילות (סעיף, תחום, תוכנית או תקנה) שקרוב לוודאי תתוקצב גם בשנים הבאות. מכיוון שהתקציב בישראל הוא תוספתי, קרי נבנה על בסיס תקציב השנה שעברה, בסיס התקציב כמעט אינו משתנה ואינו נבחן מחדש מדי שנה. לכן, כספים שנכנסים לבסיס התקציב - הגם שהם פרי של הסכמות פוליטיות - לא נחשבים ככספים קואליציוניים. למשל, למרות שמקור היוזמה להגדיל את תקציב המשרד לביטחון לאומי הוא בהסכמים הקואליציוניים בין הליכוד לעוצמה יהודית, רוב התקציב שיתווסף לא ייחשב לכספים קואליציוניים, משום שמדובר בשינויים שיתבצעו בבסיס התקציב.