שיטת מצליח: כך משרדי הממשלה בוחרים את ספקי המחשוב ללא מכרז

במשרדי הממשלה לא מאמינים במכרזים כשזה מגיע לרכש ממשלתי בתחומים כמו מחשוב, תוכנה או סייבר. למען האמת הם מעדיפים שלא לפתוח את המכרזים לתחרות שווה בין ספקים, ולהעניק אותם לספקים המועדפים עליהם - כך עולה מדוח חריף שמפרסם היום (ג')  מבקר המדינה בתחום הסייבר.

משרדי ממשלה רשאים לבקש החרגה ממכרז כזה שאמור היה לתת הזדמנות שווה ליותר ספקים אם הם מצליחים להוכיח לוועדת המכרזים כי קיים יתרון מובנה וברור לספק אחד ויחיד, כמו תמיכה בעברית או היכולת לעבוד עם מערכות אחרות ותיקות יותר המשרד עובד עמם. יחד עם זאת, הממצאים מעידים על כך שבממשלה לוקחים את הדרישה על הקצה ובפועל מנהלי הרכש כבר החליטו את מי הם מעוניינים לשכור עוד בטרם יצאה הבקשה.

● מבקר המדינה: פתרון רשות האוכלוסין למשבר הדרכונים לא רלוונטי למיליוני ישראלים
● איך הפכו הבנקים הישראליים לרווחיים ביותר בעולם 
● הדיון שהוביל לפיצוץ: מה המטרה של קרן הארנונה ומדוע ראשי הערים כועסים? | שאלות ותשובות

מתוך הממצאים החמורים עולה כי על מנת לקבל פטור ממרכז, משתמשים משרדי הממשלה בעילת ספק היחיד ב-61% מהמקרים, פי שש מאשר ברכש הכללי שאיננו קשור לתקשוב.

שיטת הפטור ממכרז בעילת ספק יחיד פופולרית במיוחד בארבעה משרדי ממשלה: משרד התחבורה עם שיעור של 31% מכלל המכרזים שבוצעו בפטור; משרד החקלאות עם 31%; זרוע העבודה במשרד הכלכלה והתעשייה עם 27%; ורשות המסים עם 26%. לשם השוואה, במשרדי ממשלה אחרים משתמשים בעילת הספק היחיד לקבלת פטור ממכרז רק ב- 14% מהמקרים.

מיהם אותם ספקים נבחרים בני מזל? מסתבר כי מדובר בשמונה ספקים המככבים בשני שלישים מרשימת המכרזים בעילת ספק יחיד. מבקר המדינה אינו מונה את שמותיהם - אך בשיטוט באתר הפטור ממכרז של החשב הכללי ניתן לראות שמות שחוזרים על עצמם שוב ושוב כמו מלם, מטריקס, נס טכנולוגיות , אורקל וסאפ. ספקית נוספת היא מיקרוסופט ישראל, שחביבה במיוחד על מנהלי מערכות מידע בשל שורה של תוכנות נדרשות או התאמה לתוכנות הפועלות ביחידה קודם מהעבר, כמו שירות שיחות הועידה Teams.

בששה מתוך הספקים הנבחרים, סכום ההתקשרויות התקרב לחצי מיליארד שקל. אמנם, אותן חברות קשורות גם במכרזים רגילים, אך לטענת המבקר ״הדבר יכול להעלות חשש להיעדר תחרות משוכללת ולפגיעה בעקרון השוויון, וכן לאי מיצוי של בחינת חלופות לפני ההחלטה״.

שיטות יצירתיות לעקיפת התקנות

הציניות של מנהלי המחשוב במשרדי הממשלה הודגמה על ידי מבקר המדינה באופן שבו הם עושים שימוש בהקלות על חובת מכרזים בעסקאות שהיקפן 50 אלף שקל ומטה. על פי דיני המכרזים, חלה חובה לאסוף שלוש הצעות מחיר לפני בחירה בספק אחד, כל עוד היקף עסקת המחשוב איננו עולה על סכום זה.

המבקר מצא תשעה מקרים בסכום כולל של קרוב ל- 900 אלף שקל שבהם הוצאו כמה הזמנות לאותו השירות ומאותו הספק, כאשר כל אחת מהן, כמובן, נמוכה במקצת מ-50 אלף שקל. ״פיצול התקשרויות מלאכותי זה, אם נעשה, חוטא לעקרון השיוויון שבבסיס דיני המכרזים״, נכתב בדוח. ״יתכן גם שימוש יתר בכספי ציבור בשל אי-ניצול היתרון לגודל״.

היצירתיות של מנהלי הרכש הודגמה גם באמצעות פילוח הסכומים שבהם בוצעו העסקאות שבפטור: במשרד המבקר מדווחים על היקף עסקאות גדול בסכום המתקרב לתקרת הפטור, פי שלושה ביחס לעסקאות שהיקפן נמוך יותר, מה שככל הנראה מעיד על כוונת מכוון שלא לעבור את תקרת 50 אלף שקל.

שיעור ההזמנות בהיקפים האלה מתוך כלל ההזמנות הללו במשרדי הממשלה התבצע ממשרד ראש הממשלה, 7.5% על ידי הלמ״ס, 7.3% על ידי משרד המשפטים ו-5.9% על ידי משרד הבריאות. 40% מכלל ההתקשרויות הללו בוצע עם אותו הספק. המבקר קובע כי גופים ממשלתיים נהגו בצורה זו לבצע התאמה של הזמנות רכש לסכום הפטור ממכרז ויש בכך כדי לפגוע באיכות הפרויקט. ״בשל הפחתת איכותו או כמותו של הרכש כדי להימנע ממכרז, יתכן ויתור על דרישות נחוצות לפעילות הגוף הממשלתי״, כותב המבקר. ״כמו כן, תתכן פגיעה ביכולת התכנון של הרכש בשל היעדר תמונה מלאה של כלל צורכי הרכש של אותו הגוף הממשלתי״.

לאן נעלמו 4.2 מיליארד שקל?

חגיגת המכרזים התפורים במשרדי הממשלה לא רק מתנהלת בשיעור גבוה באופן חריג, היא גם לא מדווחת כהלכה. כך, גופי ממשלה שחוקקו את החוק או לכל הפחות אמונים על שמירתו - הם אלה שמפרים אותו ברגל גסה. הפיקוח והאכיפה מצד החשב הכללי במשרד האוצר חלשים עד לא קיימים.

המבקר מצביע על פער שנע בין 1.2 ל-4.2 מיליארד שקל בין היקף הרכש המוצג בדיווחים של מינהל הרכש במשרד האוצר לשנים 2019-2020 להיקף הרכש לשנים אלה כפי שעולה מנתוני מערכת ההזמנות והדיווח הממשלתית, מרכב״ה, נכון ליוני בשנה שעברה.

בכ-7,000 מהפרסומים על התקשרויות שבוצעו בפטור, שהם כ-40% מסך הפרסומים הללו, הגופים הממשלתיים פרסמו לציבור מידע חסר - כמו שם הספק, שווי ההתקשרות או תאריכים הקשורים להתחלה או לסיום ההתקשרות; ליקויים נוספים כוללים מאות רבות של מקרים שבהם נמצאו טעויות מהותיות בפרטי ההתקשרות, כולל שמות הגורמים המאשרים, עילת הפטור ממכרז, או סיווג לא נכון של עסקה כאילו הייתה במחיר נמוך יותר; והיקף גדול של גופים ממשלתיים שלא הגישו דיווח, או לחלופין שהגישו אותו באיחור שנע בין מספר ימים למספר חודשים - סך הכל כשליש מהדיווחים.

מנהלי מערכות מידע: הכללים מיושבים ומותאמים למחירי העבר

מנהלי מערכות מידע במשרדי ממשלה אתם שוחחנו בעילום שם מספרים על תופעה נרחבת במסגרתה ניתן לעקוף את התקנות הממשלתיות במטרה להעביר את המכרז לספק המועדף עליהם, אך מצדיקים זאת בטענה שהכללים מיושבים ומותאמים למחירי העבר.

מוצרי מחשוב, כמו מוצרים רבים התייקרו מאוד מאז ויש צורך לעדכן את תקרת הפטור, אומר אחד מהם בעילום שם. כך, מנהלי רכש רבים משתמשים בתקרת הפטור של 50 אלף שקל על מנת לבקש פטור ממכרז, ולאחר מכן מגדילים את המכרז ב-50 אלף שקל או אף ב- 100 אלף שקל, למרות שתקרת ההגדלה מותרת עד 100 אלף שקל.

אחרים מחלקים באופן מלאכותי פרויקט לחלקים נפרדים על מנת לעמוד בתקרת ה-50 אלף שקל. ״תמיד אפשר להגיד שפספסת ואתה צריך מרכיב נוסף, שהוא נפרד כביכול מהמכרז המקורי״, אומר אחד מהם. ״למשל, להגדיר חדרים שונים בפרויקט מחשוב כפרויקטים שונים״.

עם זאת, ישנן סיבות לא מעטות, חלקן אולי מצדקות, שמביאות להוצאת מכרז עבור ספק יחיד, כאשר המדובר במוצר טכנולוגי, מסביר אחד המנהלים: ״לא מדובר באספקה של מוצר מדף רגיל - כמו חומר גלם, ייעוץ או בניית מבנה, שבו אין יתרון של ממש לספק מסוים. בעולם הטכנולוגיה המפרט הטכנולוגי עושה את כל ההבדל: מי שדרוש לו למשל מערכת ענן עם תוכנות שולחניות ושיחות ועידה עם תמיכה בעברית יבחר את מיקרוסופט. אחרים יבחרו את סאפ או -בחברות שעובדות עם סאפ - בגלל שהמערכת שלהם כבר מותקנת ונגזר עליהם לבחור בפתרון שתואם את הדרישות שלה".

מנהל אחר מסביר את התופעה לפיה מספר מצומצם של ספקיות ממוקם בצמרת המכרזים בעלי הספק היחיד: ״החשש הגדול של מנהלי מערכות המידע הוא מוועדת המכרזים, ועדה שקיימת בכל משרד ממשלתי, ובה נמצאים נציגים של משרד האוצר, מנהלי מערכות מידע משרדיים ופקידים בכירים מאותו המשרד. ועדות אלה מתנהגות בקשיחות רבה וקשה מאוד להצדיק אצלם חריגה ממכרז שוויוני. לכן מנהלי מערכות מידע רבים מעדיפים להימנע מכך ונתלים בספקים שנבחרו במשרדים אחרים עבור פרויקטים אחרים כצידוק לפטור ממכרז״.