ניסיון ההדחה של הממונה על התחרות: המאבקים, המחלוקות והסיכוי שזה יקרה

שר הכלכלה ניר ברקת מבקש לפטר את הממונה על התחרות, עו"ד מיכל כהן, המכהנת בתפקיד בשנתיים האחרונות: ברקת הודיע כי ביקש מכהן לסיים את תפקידה, לאחר שבחן במשך 5 חודשים את תפקוד רשות התחרות. 

● הדחה בסימן שאלה: ניר ברקת לא עדכן את היועמ"שית בניסיון לפטר את הממונה על התחרות. מה הוא מנסה להשיג?
● לאן נעלמה הרשות שהייתה אמורה להקל על יוקר המחיה בישראל | בדיקת גלובס

שר הכלכלה האשים את כהן בהתייקרויות במשק וטען כי המונופולים איבדו את הרסן בכל הנוגע להעלאות מחירים. הסיבה לכך, לעמדתו, נובעת מ"חולשת הרשות כגורם מרסן והיעדר אימוץ של מדיניות אקטיבית… ובעיקר הגברת התחרות".

הביקורת מתמקדת בכך שכהן לא משתמשת מספיק בסמכויות לחקור ולהטיל קנסות, ושהיא ויתרה על החוק שהיה אמור לעבור בחוק ההסדרים שמונע מיבואנים להחזיק ביותר ממותג אחד ביבוא בלעדי.

בתגובה, כהן שלחה לעובדי הרשות מכתב בו היא מודיעה כי היא ממשיכה כרגיל, והבהירה כי "רשות תחרות עצמאית שאינה כפופה לשיקולים פוליטיים.. חיונית לשם שמירה על התחרות החופשית".

כמו כן, חמישה ממונים על התחרות לשעבר פנו לברקת והביעו התנגדות: "המהלך נעשה מתוך חוסר הבנה למעמדה ותפקידה הייחודי של רשות התחרות. עצמאותם הם יסוד מהותי בכלכלה". בלשכת ברקת הגיבו: "המכתב מוכיח עד כמה תאוות שלטון הפקידים גוברת על טובת הציבור".

ד"ר עו"ד דודי תדמור, לשעבר הממונה על התחרות, שותף מנהל בארנון, תדמור-לוי ובין החתומים על המכתב, אמר היום (ג') כי "פוליטיזציה של תפקיד הממונה תגרום נזק חמור למשק הישראלי. לעצמאות רשות התחרות יש חשיבות רבה גם כלפי העולם".

תדמור הוסיף כי כי בשל סמכותו של הממונה לפתוח בחקירות פליליות, להטיל קנסות בסכומי עתק ולאשר עסקאות בסכומי עתק, הממונה חייב להיות מוגן לחלוטין מכל השפעה פוליטית חיצונית.

לדבריו, "לממונה אסור לפעול כדי לקיים את רצון השר. הוא חייב להפעיל שיקול-דעת עצמי. הממונה לא בא להגשים מדיניות פוליטית. מדובר בתפקיד מעין-שיפוטי, ולכן החשיבות לשיקול-דעת עצמאי. תפקיד הממונה על התחרות הוא אחד הרגישים ביותר במדינת ישראל. יש לו סמכות אדירה ושיקול-דעת רחב מאוד לנקוט בהליכים פליליים. הוא לא שונה מרשויות אכיפה אחרות. מי שמפקח על החלטות הממונה הוא בית הדין לתחרות, שהוא חלק מבית המשפט המחוזי בירושלים, ובית המשפט העליון". 

גם התנועה לאיכות השלטון פנתה לברקת וטענה כי מדובר במהלך "בלתי חוקי באופן מובהק" וב"פגיעה בעיקרון יסוד במשטר דמוקרטי של עצמאות הרגולטורים המקצועיים". עמותת "הצלחה" פנתה ליועצת המשפטית לממשלה בבקשה שתביע את עמדתה, והתריעה כי תפנה לבית המשפט אם המהלך יושלם.

מה דרוש כדי לפטר את הממונה?

אך מעבר לוויכוחים ולרצונות, צריך לומר שברקת לא יכול לפטר את כהן, ולכן הוא ביקש ממנה להתפטר. כעת, אם ירצה להמשיך בהליך, הוא יידרש לפנות לוועדת המינויים שתבחן את פיטוריה.

תקנון שירות המדינה קובע כי כדי להפסיק כהונה, על הוועדה לבחון אם מתקיים אחד מאלו: קיום אי-התאמה מובהקת לתפקיד; קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך; או חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין נושא המשרה הבכיר לבין הממונים עליו, היוצרים מצב המונע תפקוד יעיל ותקין.

במסגרת הבחינה, נושא המשרה זכאי להשמיע את עמדתו. לאחר המלצת הוועדה לשר, ההחלטה דורשת אישור ממשלה, כפי שהמינוי דרש. ברקת צפוי לטעון ל"משבר אמון חריף", אך המחלוקת המתוארת נוגעת לשאלה עקרונית עוד יותר - האם השר רשאי להתערב בעבודת הממונה על התחרות, כאשר סמכויותיה חולשות על העמדה לדין פלילי, מינהלי וסמכויות מעין-שיפוטיות.

מצב זה דומה לפיטורי פרקליט מדינה, בטיעון שלא מוגשים מספיק כתבי אישום בתחום מסוים. אם המהלך ייצא לפועל, היועמ"שית, שלא שותפה בהחלטה, צפויה להתנגד לו. ההערכה היא שסיכויי ההיתכנות של המהלך נמוכים, לאור הנימוק למשבר אמון. עתירה לבג"ץ צפויה להיות מוגשת, וההחלטה תתגלגל לפתחו של בית המשפט העליון.

המחלוקת המקצועית סביב הכרזה על מונפולים

אחת הביקורות על רשות התחרות היא בנושא הכרזה על מונופולים, שלטענת הגורמים במשרד הכלכלה הממונה לא עשתה מספיק. כיום מוכרזים כמונופולים 61 תאגידים. מרביתם הוכרזו בשנות ה-80' וה-90', בעשור האחרון הוכרזו רק שלוש חברות. למרות שגם כיום ישנם תאגידים העונים להגדרה של מונופול, רשות התחרות לא מכריזה עליהם.

גורמים המעורים בנושא מסבירים כי הכרזת מונופולים היא ייחודית לישראל ודורשת משאבי עתק מהרשות: "אם רוצים להכריז על גורם כמונופול, צריך להגדיר באיזה שוק הוא מונופול. באיזה שוק נמצאת קוקה-קולה, 'משקאות קולה בצבע שחור'? האם מילקי הוא תחליפי לדני או לא? אחרי זה צריך שימוע, ואז צריך לחלץ נתונים מהמתחרים, ואז לכתוב החלטה, ואז מגישים ערר לבית הדין לתחרות, ובכל מקרה מנהלים תהליך משפטי. זה הליך שלוקח שנים, ולפעמים הממונה גם מפסיד. וכל זה בשביל מה?". 

עם זאת, במשרד הכלכלה מתכננים לקדם חקיקה שתיתן לכך תוקף ומשמעות משפטית ברורה יותר. אחד החששות מחוקים כאלה הוא שהם יופעלו בצורה קשיחה, בלי אפשרות לשיקול-דעת.

בנוסף, נטען כי הכרזה של רשות התחרות על מונופול עשויה לסייע בתביעה ייצוגית על מחיר מופרז, אך גם זה שנוי במחלוקת בקרב גורמי מקצוע. הממונה על התחרות לשעבר דיויד גילה, שכיהן בין השנים 2011 ל-2015, ידוע בתמיכתו בכך. במאמר שפרסם הוא אומר כי "התביעה הפרטית בהקשר זה, כגון תובענה ייצוגית של ציבור הצרכנים שנפגע מהמחיר המופרז, מועילה ביותר בהרתעת המונופול מלכתחילה" וכי "החל מאפריל 2014, הריסון העצמי של מונופולים צפוי לגדול".

אך יש בכירים בתחום שחושבים אחרת: "זו לא המומחיות של בית משפט לקבוע סטנדרט תמחור, זה גם לא ברור מה הוא צריך להיות".

אותם בכירים מצביעים על נזקים פוטנציאליים: "התביעות עלולות למנוע הורדות מחירים כי אז יגידו - הנה הורדת, אז המחיר הקודם היה מופרז" - מה שיוביל לתביעה בדיעבד על המחיר הקודם. הבכירים מוסיפים כי גם אם מקבלים את הרציונל של התביעות על מחיר מופרז, אין בהכרח יתרון להכרזה על מונופול: "הוגשה תביעה על מחיר מופרז גם נגד ויסוצקי, שלא מוכרזת כמונופול".

"ייתכן שהבעיה נמצאת בכלל במקומות אחרים"

במקביל לניסיון להדיח את הממונה, ברקת החל בפעילות עצמאית לגבי מי שהוא מחשיב כמחוללי יוקר המחיה, והחליט לחייב 15 חברות גדולות בשוק המזון לחשוף בפני ועדת המחירים את דוחותיהם הכספיים.

עם זאת, רשות התחרות דווקא פעלה במגוון כלים בעת האחרונה נגד אותן חברות ממש: רק בחודש מאי היא חייבה שבעה ספקי מזון גדולים לשלם קנסות בסכום מצטבר של 23 מיליון שקל על הפרת חוק המזון, קנסה במאות אלפי שקלים חברה שהחלה בהליך מיזוג לפני קבלת אישור, והטילה קנס של 8.5 מיליון שקל על חברת וולט.

על אף שברקת מפנה אצבע כלפי הממונה על התחרות, ייתכן כי הבעיה נמצאת בכלל במקומות אחרים: רפורמות רבות שנועדו לפתוח את המשק לתחרות - כמו הפתיחה ליבוא פירות וירקות, תמרוקים, פתיחה ליבוא מקביל והקמת רשות הרגולציה - מתעכבות משמעותית. במצב כזה, רשות התחרות מתקשה ליצור תחרות נרחבת.