מתי ניתן לחייב בהיטל השבחה רטרואקטיבית?

האם ניתן לחייב בהיטל השבחה בעלים של קרקע בגין שימוש חורג בה ללא היתר, עבור התקופה שקדמה לקבלת היתר שימוש חורג? בית המשפט המחוזי בתל אביב השיב על שאלה זו בשלילה, וקבע כי "לא ניתן לחייב בהיטל השבחה בגין שימוש חורג לתקופה שקדמה להחלטה למתן שימוש חורג".

● "הצפון הישן" של תל אביב מוביל בהיצע הדירות החדשות למכירה | בדיקת גלובס
● שוברת שיאים: בכמה תעלה הארנונה בשנת 2024?

המחלוקת: ממתי לחייב בהיטל

חברת אפריקה ישראל מגורים, קרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות ושתי חברות נוספות היו הבעלים במשותף של קרקע ברחוב בן סרוק 3 בתל אביב. מדצמבר 2010 ועד ספטמבר 2017 הופעל על הקרקע חניון. ואולם רק בשנת 2015, חמש שנים לאחר שהחניון החל לפעול, פנה מפעיל החניון לוועדה המקומית לתכנון ובנייה בבקשה לקבל היתר "שימוש חורג מתוכנית" לחניון לא מקורה בן 306 מקומות חניה - וקיבל.

בעלות הקרקע לא היו חלק מהדיון בבקשת ההיתר החורג. ואולם בעקבות אישור השימוש החורג החליטה הוועדה המקומית להוציא לאפריקה ישראל ולשאר השותפות בקרקע שומת היטל השבחה רטרואקטיבית על מלוא התקופה שבה פעל החניון בקרקע בבעלותן - מיום 31.12.2010 ועד ליום 9.9.2017 - על סך של 6.28 מיליון שקל.

החברות ערערו לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה על חיובן בהיטל השבחה, בטענה כי לא ניתן לחייב בהיטל השבחה עבור תקופה רטרואקטיבית, אשר קדמה ליום אישור הבקשה לשימוש חורג.

החלטה 1: היטל של 4 מיליון שקל

ועדת הערר קיבלה באופן חלקי את טענת החברות לעניין החיוב הרטרואקטיבי, ופסקה כי החיוב יהיה החל מיולי 2013 ולא מראשית השימוש החורג בשנת 2010. נקבע כי ההשבחה לתקופה בין יולי 2013 לספטמבר 2017 היא בסך של כ־8 מיליון שקל, ומכאן היטל ההשבחה הוא בסך של כ־4 מיליון שקל.

הערעור: לא לחייב לפני המועד

החברות לא קיבלו את ההכרעה וערערו לבית המשפט המחוזי באמצעות עורכי הדין שמואל שוב, הילה לביא־יתים וליאור קיל. במסגרת הערעור טענו עורכי הדין כי לא ניתן לחייב היטל השבחה לגבי תקופה אשר קדמה להחלטת הוועדה המקומית. בנוסף, החברות תקפו את חישוב שווי המקרקעין במצב הקודם טרם ההשבחה.

מנגד טענה הוועדה לתכנון ובנייה, באמצעות עו"ד מיכל דיק, כי קיימת אפשרות לחייב בהיטל השבחה רטרואקטיבית, וכי אפשרות זו מעוגנת בדיני היטל ההשבחה.

החלטה 2: עמדת החברות התקבלה

השופט גלעד הס קיבל את עמדת החברות בעלות הקרקע וקבע כי "שני עקרונות יסוד עומדים בבסיס הדינים המגדירים את עצם חיוב הנישום בהיטל השבחה ואת היקף היטל ההשבחה שייגבה מהנישום. עיקרון היסוד הראשון הוא שהיטל ההשבחה מוטל כאשר קיימת התעשרות של הנישום כתוצאה מאקט תכנוני. במילים אחרות, עיקרון זה דורש קשר סיבתי בין ההתעשרות של הנישום לאקט התכנוני, והתחשיב נעשה לפי שווי המקרקעין לפני ואחרי האקט התכנוני".

השופט ציין כי בחינת הכללים הללו על המקרה של החניון בבן סרוק "מוביל לתוצאה ברורה ומיידית - לא ניתן לגבות היטל השבחה עבור תקופה רטרואקטיבית שקדמה למועד אישור האקט התכנוני".

השופט הוסיף כי "ייתכן כי המערערות, או מי מטעמן, התעשרו מהשימוש החורג אשר נערך במקרקעין בשנים 2013־2015, אולם התעשרות זו אינה יכולה להיות תוצאה של אקט תכנוני (אישור השימוש החורג) שנעשה ביום 16.9.2015. האקט התכנוני אינו יכול להשפיע על ערך המקרקעין בעבר".

חוטא יוצא נשכר? אפשר לדרוש קנס

אחד הנימוקים המרכזיים של ועדת הערר וועדת התכנון והבנייה התבסס על העיקרון של "לא יהא חוטא נשכר". לעמדת ועדת התכנון והבנייה, אילו בעלי העניין היו מגישים בקשה לשימוש חורג במועד, טרם החל השימוש החורג בפועל - הרי לאחר אישור השימוש החורג הם היו מחויבים בהיטל השבחה בגין כל התקופה. נטען כי כאשר הם בחרו לפעול שלא כדין, והחלו את השימוש החורג ללא בקשה לשימוש חורג וללא אישור, הרי לא רק שהתעשרו כתוצאה מהשימוש החורג שביצעו שלא כדין, אלא אף לא יחויבו בגין התעשרות זו בהיטל השבחה.

לטענת ועדת התכנון והבנייה, אי־חיוב החברות בהיטל השבחה לתקופה רטרואקטיבית מוביל לתוצאה של "יהא חוטא נשכר", להעדפת העבריין על תום־הלב וליצירת תמריץ שלילי להפרת דיני התכנון והבנייה.

השופט הס דחה טענה זו וקבע כי הדרך הנכונה לפעול במקרה זה היא הגשת כתב אישום על עבירת שימוש חורג המכניסה לעבריין מיליוני שקלים בשנה, ואשר מקנה לוועדת התכנון והבנייה זכות לדרוש קנס משמעותי של מיליוני שקלים. בנסיבות אלה, קבע, "אין מקום להכיר בחיוב היטל השבחה רטרואקטיבי, חיוב שכזה אומנם נותן מענה לעיקרון ההתעשרות והחיוב בגינה בהיטל השבחה, אך מעודד עבריינות בנייה. קיימת חלופה נורמטיבית טובה בהרבה, במסגרתה ניתן גם לחייב בהיטל השבחה בגין ההתעשרות וגם להרתיע עברייני בנייה".

לגישת השופט, לאחר שהחברות הגישו בקשה לשימוש חורג, כבר נודע לוועדה כי נעשה שימוש חורג בקרקע משנת 2010, והיה על הוועדה לפעול באחד הכלים שבידיה על־מנת להבטיח שלא יהא חוטא נשכר: הראשון, בו בחרה - לאשר מיוזמתה שלה שימוש חורג רטרואקטיבי ולנסות לגבות בגינו היטל השבחה; השני - לא לאשר כלל שימוש חורג ולפעול נגד העבריינים להפסקה מיידית של השימוש החורג ולגביית מלוא האגרות וההיטלים וכן קנסות עבור תקופת העבר; והכלי השלישי - לאשר את השימוש החורג מכאן ולהבא, ולפעול נגד העבריינים בגין תקופת העבר.

פרשנות: שינוי בפסיקה אחרי שנים

לדברי עו"ד מאיר מזרחי, מומחה למיסוי מקרקעין, "שאלת היחס בין דיני המס לדין הכללי נדונה רבות בפסיקת בית המשפט, ובכלל שאלת הפעולות הבלתי חוקיות והשפעתן על דיני המס נבחנת כבר עשרות שנים - החל מבנייה בלתי חוקית והאם היא פוטרת ממס רכוש, עובר דרך פסיקת בית המשפט העליון לאחרונה לפיה שימוש חורג שלא כחוק בדירת מגורים לא יעניק למשתמש פטור ממס בשל השימוש שלא כדין (פסק דין שטיין). נראה כי בפסק הדין הנוכחי השתנתה מעט הנטייה, שכן בית המשפט, למרות השימוש שנעשה ללא היתר, לא הטיל חיוב בהיטל השבחה".