הרבה תוכניות, מעט דירות: האם זו הסיבה לעומס האדיר בוועדות התכנון המקומיות והמחוזיות?

דוח מבקר המדינה אשר מתפרסם היום (ג') מפנה את הזרקור אל גורם שמעסיק מאוד את ועדות התכנון, המקומיות והמחוזיות כאחת, בכל הקשור לבנייה למגורים, אך בפועל מביא לתוספת בנייה מינורית למדי.

● המבקר: עיריית כפר סבא נתנה לעובדיה הנחה 20% בארנונה שלא כדין
● מעל מאה אלף איש זכו בתוכנית מחיר למשתכן. אלה הערים המובילות

המבקר מתניהו אנגלמן מתייחס בפרק 17 של דוח הביקורת על הרשויות המקומיות, תחת הכותרת "תכנון נקודתי ברשויות מקומיות", ל"תוכניות נקודתיות" - תוכניות החלות על שטח שאינו גדול מחמישה דונמים.

אנגלמן מציין כי מדובר במונח שכיח בשיח התכנוני־מקצועי, אך אין לו הגדרה בחוק - ולכן קבע את ההגדרה לתוכניות כאלו על סמך נוהל תנאי הסף של מנהל התכנון, "הקובע כי תוכנית נקודתית/קטנה היא תוכנית החלה בשטח הקטן מחמישה דונם - הגדרה התואמת מבחינת שטח התוכנית להגדרת החוק לתוכנית מצומצמת". יש לציין כי על אף שהמבקר מתמקד בדוח כולו ברשויות המקומיות, בפרק זה נבדקה גם פעילותן של הוועדות המחוזיות, ופעילות מנהל התכנון המאגד אותן יחד.

כמעט 70% מהתוכניות אחראיות על פחות מ־10% מהדירות החדשות

הנתונים שעליהם מצביע המבקר בדוח בהקשר זה עשויים להסביר לכל הפחות חלק מהסיבה שבגללה כלל הוועדות התכנוניות, הן המקומיות והן המחוזיות, מתמודדות עם עומס אדיר בשנים האחרונות. על פי נתוניו, משנת 2016 ועד לשנת 2022, התקבלו במוסדות התכנון בישראל 15,276 תוכניות נקודתיות (מהן 15,075 מפורטות - כאלו שניתן להוציא מכוחן היתר בנייה), אשר מהוות 60.8% מכלל התוכניות - כך שהן "מעסיקות" מאוד את הוועדות השונות.

אך זה לא הכול: המבקר מנתח ומפלח את הנתונים מבחינת תוכניות נקודתיות מפורטות, בסמכות מקומית או מחוזית, שהציעו תוספת יחידות דיור. על פי הנתונים, משקלן של התוכניות הנקודתיות מהווה כ-69.5% מתוכניות אלו, ברמה המקומית והמחוזית - קרי כמעט שני שלישים מהן.

למרות משקלן המשמעותי של התוכניות הנקודתיות, תוספת יחידות הדיור שהציעו בין 2016 ל־2022 היווה רק כ־8.3% בלבד מכלל התוספת שהוצעה על ידי התוכניות המפורטות מסוג זה: 86,277 יחידות דיור תוספתיות, מתוך יותר ממיליון יחידות דיור בסך הכול. לשם השוואה, התוכניות המפורטות שאינן נכנסות תחת ההגדרה "נקודתיות", שמהוות רק כ־30% מסך התוכניות הללו, היו אחראיות על "ייצור" של 958,222 יחידות דיור.

ההמלצה: להתמקד ולקדם תכנון כוללני

יש לעובדה הזו הסבר הגיוני, כמובן: ככל שהתוכנית נקודתית יותר, קרי קטנה יותר, ניתן להוסיף בה פחות יחידות דיור מטבע הדברים. אך העובדה הזו אינה פותרת את הבעיה המרכזית עליה מצביע המבקר, והיא שלמרות שאותן תוכניות קטנות יחסית, הן עדיין תופסות נפח גדול, ומעסיקות מאוד את ועדות התכנון.

על פי ממצאי המבקר, נדרשים בממוצע כ־375 ימים, יותר משנה, לתכנון תוכנית נקודתית בוועדה מקומית, ובוועדה מחוזית - כ־552 ימים, קצת יותר מ־18 חודשים. יש לזכור כי על פי תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה, הכרעה בתוכנית בסמכות ועדה מחוזית צריכה להתקבל בתוך 18 חודשים ממועד הגשתה, משמע תוכניות נקודתיות ותוכניות שאינן נקודתיות צורכות מהוועדות המחוזיות את אותם משאבים, לכל הפחות במונחי לוחות זמנים.

"הדבר עלול לגרום למעמסה ניכרת על עבודת מוסדות התכנון, ובכך לפגוע ביעילות תפקוד הוועדות המקומיות והמחוזיות, וביכולתן לקדם מהלכים תכנוניים נרחבים וכוללניים יותר בראייה מתכללת", מציין מבקר המדינה. "מומלץ כי מינהל התכנון, בשיתוף מוסדות התכנון המחוזיים והמקומיים, יערוך בחינה של היקף התוכניות הנקודתיות המתקבלות במוסדות התכנון, ובפרט של התוכניות הנקודתיות המציעות שינוי משמעותי, ושל השפעותיהן על תפקוד מוסדות התכנון מבחינת העומס שהן מטילות על הוועדות. בחינה זו תאפשר למנהל התכנון ליזום מהלכים לייעול הטיפול בתוכניות אלה ותסייע לוועדות לקצר את הזמנים הנדרשים להליך התכנון של שאר התוכניות המוגשות להן".

המבקר מעודד את מנהל התכנון להוביל לתכנון כוללני יותר, על סמך תוכניות כוללניות, וממליץ למנהל התכנון לגבש כללים והנחיות ברורים לגבי מסמכי מדיניות (שמהם לא פעם נגזרות התוכניות הנקודתיות). עוד הוא ממליץ לשקול להסדיר בחוק את מעמדם של מסמכי מדיניות.

"מצופה כי תכנון בראייה רחבה, המבוצע מן הכלל אל הפרט, יביא בחשבון את כלל האינטרסים הקיימים ויבחן את כל ההשפעות שיש לכך, לא רק ברמת מגרש בודד אלא ביחס למתחם תכנוני רחב, באופן שבו הצרכים והתכליות הם המובילים את התכנון ולא אוסף של תוכניות נקודתיות", מסכם המבקר אנגלמן.

ממנהל התכנון נמסר: "ההגדרה לתוכנית נקודתית כפי שמוצגת בדו"ח המבקר היא הגדרה מלאכותית, שלא לוקחת בחשבון את מורכבותה של התוכנית ומסתכלת על שטח התוכנית בלבד. בניגוד לנטען בדו"ח, מנהל התכנון פועל מתוך ראייה ציבורית כוללת למתן מענה לכלל הצרכים של התושבים, ומקדם תוכניות גדולות ומשמעותיות.

"בשנים האחרונות אושרו יותר מ־30 תוכניות כוללניות ליישובים עירוניים, למועצות מקומיות ולכפרי מיעוטים, ועוד 70 תוכניות מצויות בשלבי הכנה או אישור. חשוב לציין, כי בחוק ההסדרים שאושר לאחרונה כבר נקבע כי תוכניות בהיקף קטן יטופלו במסגרת הוועדה המקומית. באשר לבקרה של מנהל התכנון על מוסדות התכנון המקומיים, אין זה מתפקידו של מנהל התכנון. לשם כך לכל רשות מקומית יש יועמ"ש שמלווה את עבודתה, והרשויות המקומיות כפופות לדיני המכרזים ולמשפט המנהלי".