בארה"ב ובמדינות אחרות הייעוץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית מופרדים?

נכון - ההצהרה נכונה ומדויקת
נכון ברובו - ההצהרה נכונה ברובה, אך יש בה מרכיב שאינו נכון או אינו מדויק
חצי נכון - חלק מההצהרה נכון וחלקה שגוי, או שהיא אינה כוללת פרטים מהותיים שעשויים לשנות את משמעותה
לא נכון ברובו - חלק קטן מההצהרה נכון ורובה שגוי, או שהיא מחסירה פרטים יסודיים באופן היוצר הטעיה מהותית לגבי משמעותה
לא נכון - ההצהרה כלל אינה נכונה
מטעה - ההצהרה יוצרת מצג שווא או רושם שגוי, אף שהיא מתבססת על עובדות נכונות
כן, אבל - עובדה נכונה בפני עצמה, אך עובדות שלא צוינו עשויות להעמידה באור אחר. מומלץ לבחון את הדברים בפרספקטיבה רחבה יותר
לא מבוסס - לא קיימים נתונים עליהם ניתן לבצע קביעה פוזיטיבית לגבי נכונות הטענה, ואלה גם לא נאספים
ללא ציון - המצב העובדתי מורכב מכדי לתת לאמירה ציון מובהק. הסיבות האפשריות לכך יכולות להיות: התבטאות שאינה מובהקת מספיק וניתן לפרש אותה במספר צורות, מחלוקת בין מומחים, מתודולוגיות שונות שלא ניתן להכריע ביניהן ועוד

שם: אופיר אקוניס
מפלגה: הליכוד
תוכנית: רינה ועקיבא
ציטוט: "בארה"ב הייעוץ המשפטי והתביעה הכללית הם מופרדים… בעוד מדינות רבות בעולם זה קורה"
תאריך: 27.7
ציון: חצי נכון

בשבוע שעבר הונחה הצעת חוק של קבוצת ח"כים מהליכוד בעניין פיצול תפקיד היועמ"ש. אף שבינתיים ההצעה נמשכה והובהר שהיא לא תקודם, נשאל על כך שר המדע אופיר אקוניס בריאיון לכאן ב'. אקוניס חזר על כך שההצעה לא תקודם ושהנושא "אינו על סדר היום", אך גם השמיע את עמדתו העקרונית בעניין, לפיה "הוויכוח על הפרדה בין התביעה הכללית לבין הייעוץ המשפטי הוא ויכוח לגיטימי". כראיה לכך, אקוניס ציין: "אתם מכירים את המדינה הגדולה… ארצות הברית של אמריקה. בארצות הברית הייעוץ המשפטי והתביעה הכללית הם מופרדים, כחלק אינטגרלי ממבנה השלטון". אקוניס הוסיף: "בעוד מדינות רבות בעולם זה קורה". בדקנו האם בארה"ב התביעה הכללית מופרדת מהייעוץ המשפטי והאם ההפרדה הזאת קיימת במדינות אחרות.

תחילה נבין את גדרי הוויכוח. על פי סקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ), בישראל היועץ המשפטי מופקד על כמה תחומים, ביניהם עמידה בראש התביעה הכללית ומתן ייעוץ משפטי לממשלה ולגופיה. ועדת שמגר שבחנה היבטים מסוימים בתפקיד היועמ"ש, ציינה את ה"דואליות המאפיינת את תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה, אשר מחד גיסא, משמש כיועץ לרשויות השלטון, ומאידך גיסא, אוכף את דיני העונשין ומייצג את שלטון החוק ואת האינטרס הציבורי, לרבות הפעלת הסמכות, במידת הצורך, לשם נקיטת צעדים משפטיים נגד נושאי משרה ברשויות השלטון".

אז האם בניגוד לישראל, בארצות הברית תפקיד התביעה הכללית מופרד מהייעוץ המשפטי לממשלה? היועץ המשפטי לנשיא ולממשל (ה-Attorney General) הוא למעשה גם שר המשפטים, חבר הקבינט העומד בראש משרד המשפטים של ארצות-הברית - שמתמנה לתפקידו על ידי הנשיא באישור הסנאט. הוא מוגדר כממונה העליון על אכיפת החוק מטעם הממשל הפדרלי. ה-Attorney General מייצג את ארצות הברית בעניינים משפטיים ונותן ייעוץ משפטי וחוות דעת משפטיות לנשיא ולשרים. משרדו אחראי לנהל את משרד המשפטים ולפקח על עבודתו ועל עבודת כלל הגופים הכפופים לו, כמו ה-FBI, לשכת בתי הכלא הפדרלית ועוד רבים אחרים.

אם כן, ה-Attorney General בארה"ב מחזיק גם בסמכויות ייעוץ משפטי וגם בסמכויות התביעה הכללית. באשר לייעוץ משפטי, מתפקידו של ה-Attorney General לתת חוות דעת וייעוץ משפטי, בצורה פורמלית ובלתי-פורמלית, לנשיא, לקבינט ולראשי המשרדים והסוכנויות של הממשל, על פי האמור בחוק ולפי דרישתם. בנוסף, הוא מייעץ לנשיא לגבי מינויים למשרות שיפוטיות-פדרליות ולמשרות במסגרת משרד המשפטים. כדי לסייע לו בתפקידו כיועץ משפטי לנשיא ולממשל, הוקם בכפיפות לו, במסגרת משרד המשפטים, מערך לייעוץ משפטי (Office of Legal Counsel) שאליו הואצלו למעשה רבות מהסמכויות של ה-Attorney General. בראש המערך עומד ה-Assistant Attorney General שממונה גם הוא על ידי הנשיא באישור הסנאט. משרד זה מנסח את חוות הדעת הרשמיות של ה-Attorney General ומייעץ לרשות המבצעת במגוון רחב מאוד של שאלות משפטיות הקשורות לפעולותיה ותפקידיה.

בנוסף, כאמור, יש ל-Attorney General גם סמכויות בתחום התביעה הכללית. התביעה הפדראלית מתבצעת על-ידי פרקליטים פדראליים שמייצגים את הממשל בבתי המשפט השונים ומתפקידם, בין השאר, לתבוע בגין כל עבירה פלילית נגד ארצות-הברית. הם נתונים לניהולו ולפיקוחו של ה-Attorney General. לכל מחוז שיפוט בארצות-הברית ממנה הנשיא, בכפוף לאישור הסנאט, פרקליט כאמור והנשיא אף רשאי להעבירו מתפקידו. מינויים אלה נעשים אף הם בהמלצת ה-Attorney General. ב-1953 הוקם במסגרת משרד המשפטים גוף (הנתון לפיקוח ישיר של סגן ה-Attorney General) שנועד לחזק את הקשר בין משרד המשפטים לבין 94 הפרקליטים הפדרליים הפועלים ברחבי ארה"ב. ה-Attorney General מוסמך להורות לפרקליטים הפדרליים להגיש או להימנע מלהגיש תביעה וכן הוא רשאי למנוע מפרקליט מסוים לנהל תיק פלילי או להביא להחלפתו בפרקליט אחר. בנוסף, הוא מוסמך למנות פרקליטים מיוחדים לסייע לפרקליטים הפדראליים כאשר האינטרס הציבורי מחייב זאת ובסמכותו גם להעבירם מתפקידם. יש לו גם סמכות, בכפוף לאישור ביהמ"ש הפדרלי, להחליט על מינוי תובע מיוחד במקרים בהם נראה בעליל שיש צורך בהמשך חקירה ותביעה נגד אישי ממשל בכירים.

מכל האמור עולה שבארצות הברית, גם סמכויות הייעוץ וגם סמכויות התביעה הכללית מרוכזות יחדיו בידיו של בעל תפקיד אחד, ה-Attorney General. אומנם חלק מסמכויות אלה הואצלו לגורמים שפעולים תחתיו, אך אלה עדיין כפופים לו. לכן, בניגוד לדברי אקוניס, ארה"ב היא לא דוגמה לבה שהייעוץ המשפטי מופרד מהתביעה הכללית.

אקוניס הזכיר גם מדינות אחרות בעולם. כאן נראה שדבריו מדויקים יותר. מחקר של פרופ' גד ברזילי שפורסם במכון הישראלי לדמוקרטיה, בחן האם ישנו פיצול בין התביעה הכללית לייעוץ המשפטי ב-57 שיטות משפטיות ברחבי העולם. המחקר מצא כי בכ-58% מהדמוקרטיות בעולם וב-61% מהדמוקרטיות המערביות קיים פיצול מוסדי מלא בין התביעה הכללית לבין היועץ המשפטי - מה שהופך אותו לדפוס העולמי הרווח ביותר. בין המדינות בהן יש פיצול מוסדי בין הייעוץ המשפטי לתביעה הכללית נמנות אוסטרליה, איטליה, אירלנד, גרמניה, דרום קוריאה, הולנד, יפן, נורווגיה, ספרד, פינלנד, צרפת, קנדה ושוודיה. פרופ' ברזילי מציין שהדבר מעיד על כך ש"בניגוד למיתוס הרווח", הפיצול המוסדי אינו קיים רק בסוג אחד של שיטת משפט.

לעומת זאת, היעדר מוחלט של פיצול מוסדי ופיצול תפקודי וכן מצב שבו היועץ המשפטי ממונה ישירות גם על התביעה הכללית (בדרך כלל כחלק ממשרד משפטים) נמצאו רק ב-37% מהדמוקרטיות בעולם. קבוצת מדינות עם מודל מוסדי הדומה לישראלי כוללת את המדינות שהלכו בעקבות המודל החוקתי האנגלי. על פי מודל זה הרשות המבצעת מקיימת את התביעה הכללית כהמשך היסטורי לידו הארוכה של המלך, ללא פיצול משמעותי בין ייעוץ משפטי לתביעה פלילית. לכן עם המדינות המחזיקות במודל הזה ניתן למנות את אנגליה, ארה"ב שהזכרנו, ניו זילנד והודו, כמו גם מדינות עם מסורת משפטית שונה, כדוגמת אוסטריה, בלגיה, דנמרק, פולין, פורטוגל ושווייץ. המסקנה אפוא של המחקר היא ש"מודל ממשלי-משפטי של תביעה וייעוץ משפטי דוגמת זה שבישראל כיום הוא באופן ברור ומובהק היוצא מן הכלל במשטרים דמוקרטיים".

מטעמו של השר אופיר אקוניס לא נמסרה תגובה.

לסיכום, כפי שציין אקוניס, במדינות רבות בעולם קיימת הפרדה בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין התביעה הכללית - ולמעשה, פיצול זה הוא הדפוס הרווח בעולם. אולם, בניגוד לדברי אקוניס, דווקא ארה"ב היא דוגמה למודל ההפוך - בה סמכויות הייעוץ המשפטי והתביעה הכללית מרוכזות בידי בעל תפקיד אחד. לכן דבריו של אקוניס חצי נכונים