כן בבית ספרנו: ההחלטה שהגבירה את עצמאות בתי הספר

יש תקופות שאי אפשר לפספס. הבית מתמלא בכלי כתיבה, מחברות, קלמרים וילקוטים. שנת הלימודים בפתח. אבל רגע לפני שאנחנו שולחים לבתי הספר את היקר לנו מכל, אנחנו חייבים לעצור ולשאול: לאיזו מערכת חינוך אנחנו שולחים אותם?

ובכן, מתברר שלאחת ממערכות החינוך המושקעות ביותר בעולם במשאבים תקציביים: בישראל ההוצאה על חינוך היא הגבוהה מתוך 36 מדינות החברות בארגון המדינות המפותחות (OECD), עם הוצאה על חינוך בשיעור של 4.8 אחוזים מהתמ"ג בשנת 2019.

וכן, החשדנות שלכם מוצדקת: הרי אם אנחנו משקיעים כל כך הרבה בחינוך, איך יכול להיות שאנחנו מדורגים במקום כל כך נמוך מבחינת כישורי התלמידים (מקום 33 מתוך 41 מדינות במבחני פיז"ה)? איך, אם באמת מוקדשים לחינוך כל כך הרבה כספים, המערכת עדיין סובלת מצפיפות נוראית בכיתות ואיכות ירודה של כוח ההוראה? או במילים אחרות: איך ייתכן שאנחנו משלמים המון ומקבלים מעט?

הסיבה הראשונה היא לא מפתיעה במיוחד: אומנם בישראל ההוצאה על חינוך גבוהה, אבל יש בה גם הרבה תלמידים. לכן, ההשקעה פר תלמיד היא נמוכה במונחים השוואתיים: אף שאנחנו ראשונים בעולם בהוצאה על חינוך כאחוז מהתוצר, כש"מתרגמים" את זה להוצאה פר תלמיד, אנחנו צונחים עד למקום ה-24 מתוך 36 מדינות OECD.

אבל דווקא על הסיבה השנייה לא כל כך מדברים. מערכת החינוך בישראל היא ריכוזית, מאוד ריכוזית. הרבה יותר ריכוזית מהעולם המפותח. על פי נתוני ה-OECD, כ-69% מההחלטות בכלל התחומים מתקבלות בישראל ברמת השלטון המרכזי לעומת 35% בממוצע בקרב מדינות ה-OECD, ו-19% בלבד מבין ההחלטות מתבצעות ברמת בית הספר בישראל לעומת ממוצע של 34% בקרב מדינות ה-OECD. זו נקודה בעייתית: בגלל המרחק הרב בין השלטון המרכזי לאזרחים שבקצה, כשבמשרדי הממשלה מקבלים החלטות שמכתיבות עבור כל בית ספר את התכנים הנלמדים, מערכת השעות ומדיניות כוח האדם - לא תמיד גורמי השלטון רמי המעלה מודעים לצרכי השטח השונים והמשתנים ללא הרף.

את התובנות הללו הבינו ברחבי העולם - ואפשר לראות שמדינות אחרות בוחרות במודל של מערכות חינוך שמאופיינות בביזוריות גבוהה ובאוטונומיה נרחבת לדרגי השטח. בקנדה, למשל, בכלל אין משרד פדרלי או מחלקת חינוך מטעם המדינה האמונים על בתי הספר וניהול בתי הספר מתחלק בין הרשויות המוניציפליות והנהלת בתי הספר. בסינגפור - שידועה באיכות מערכת החינוך שלה - החליטו ב-2006 לקצץ את היקף תוכניות הלימודים על מנת לאפשר למורים לשכלל ולהעמיק את חומרי הלימוד, את שיטות ההוראה והעבודה האישית מול התלמידים. פולין החליטה להתמקד בקביעת תוצאות ולא בתהליך, כדי לאפשר לדרגי השטח לנהל את התהליך כראות עיניהם.

החדשות הטובות הן שגם בישראל החלה להתגבש ההכרה שיש להגביר את עצמאותם הפדגוגית והמנהלית של מוסדות חינוך. החדשות הרעות הן שזה קרה לפני כ-50 שנה. כלומר, כל הריכוזיות הזאת במערכת החינוך שאנחנו רואים היום - היא מצב שכבר לפני חצי מאה הבינו שהוא לא תקין. אומנם בתחילת שנות ה-2000 משרד החינוך החל להפעיל את מודל הניהול העצמי כמדיניות מערכתית כוללת, אך ב-2008 מבקר המדינה מצא שהמדינה נכשלה ביישום והטמעה של מדיניות הניהול העצמי בבתי הספר. מדו"ח המבקר עלתה תמונה של היעדר הטמעה, פיקוח והערכת התוכנית - ואפילו התקציבים שהוקצו לעניין הופחתו.

למרות שינויים רבים שהתרחשו במערכת החינוך לאורך השנים ומספר ניסיונות לקדם את עצמאות בתי הספר, יש הסכמה רווחת שמעולם לא הונהגה במערכת החינוך הישראלית אוטונומיה אמיתית. החוקרים ד"ר שובל שפט, עו"ד אביטל בן-שלמה וד"ר יצחק קליין טוענים כי מוקד היעדר האוטונומיה הבית ספרית הוא בשיטת התקצוב, לפיה בתי הספר מתוקצבים ב"שעות הוראה", במקום תקצוב שקלי חופשי שיאפשר אוטונומיה אמיתית, גם בהקשרים פדגוגיים וגם בעבור קביעת סגל ההוראה במוסד הלימוד.

ההחלטה: העברת סמכויות למנהלים

אך לאחר שנים ללא התקדמות משמעותית בשטח, באוגוסט 2021 התקבלה בממשלה החלטה מספר 226 בנושא "התכנית לגמישות הניהולית במערכת החינוך", או בראשי תיבות: גפ"ן (גמישות פדגוגית-ניהולית). התוכנית נועדה להגביר את הגמישות הניהולית של מנהלי בתי הספר, מתוך מטרה להביא את מערכת החינוך בישראל להיות מערכת מובילה ויעילה, המקדמת את כל תלמידיה באופן מותאם לצורכיהם.

בהחלטה נקבע עוד כי למנהלי בתי הספר יוקצו סמכויות באופן דיפרנציאלי כך שההחלטות יתקבלו על ידי צוותי הניהול המצויים במעגל הקרוב לתלמידים. הסמכויות יינתנו בשלושה מרכיבים: סמכות תקציבית - הסמכות לקביעת שימוש הסל הגמיש הבית ספרי; הסמכות לביצוע התאמות בתכנית הבית ספרית באופן המשרת את יעדי משרד החינוך ואת צורכי התלמידים; סמכות לארגון הלימודים בתוך המשאבים הקיימים באופן התואם את הצרכים הבית-ספריים, היעדים הנדרשים והכללים המחייבים.

ההישגים: החזון הופך למציאות

למרבה השמחה, התוכנית הצליחה ליצוק תוכן לתוך חזון הגמישות הניהולית. על בסיס ההחלטה, נוצר "סל גמיש" למוסדות החינוך - שהוא תקציב ייעודי שמוקצה באופן דיפרנציאלי לבתי הספר (ראו הרחבה במסגרת). התקציב שמשוקף למוסדות החינוך באמצעות מערכת גפ"ן נחלק לשני סוגים: תקציב קבוע ותקציב גמיש.

התקציב הקבוע המורכב משני רכיבים: אחוזי מינימום שנקבעו לשישה סלים (שמצטברים ל-25% מהתקציב) ושוברים שמיועדים לפעילויות שהמשרד הגדיר כחיוניות. בשנת הלימודים תשפ"ד (2023-2024) הוחלט להקטין את התקציב הקבוע ל-18.5% מהתקציב על מנת להגדיל את התקציב הגמיש. משמעות התקציב הגמיש היא שיתרתו גמישה וניתנת להעבירה בין סלים בהתאם לצרכי בית הספר. התקציב הוקצה באופן דיפרנציאלי על פי עשירון טיפוח ומספר תלמידים במוסד. בשנת תשפ"ד הוחלט להגדיל את שיעור התקציב הגמיש מ-75% ל-80%, דבר שמגדיל את הגמישות למנהלים בשימוש בתקציב.

כידוע, בלי מציאת מקורות תקציביים, כל תוכנית - חשובה ומועילה ככל שתהיה - תישאר על הנייר. גם בחזית הזו החלטה 226 רשמה הצלחה: המקורות התקציביים שוריינו מתקציב משרד החינוך - ובנוסף, התקבלה תוספת תקציבית של חצי מיליארד שקלים. התקציבים הללו הועברו למוסדות הלימוד בפעימות החל משנת הלימודים תשפ"ב (2021-2022).

את התוצאות בשטח אפשר לראות באמצעות שיתוף הפעולה של מנהלי המוסדות החינוכיים. מנהלי בתי הספר מגישים את תכנית העבודה במערכת הגפ"ן ובסוף השנה מדווחים על השגת המטרות ובוחרים תכניות עבודה שעוברות לאישור הרשות (גם במהלך השנה ניתן לשנות את התוכניות). בתוך כך, התוכנית כוללת מיפוי אתגרים וחוזקות של בית הספר והתלמידים, ככלי עזר בתהליך התכנון השנתי. בהמשך, התוכנית מאושרת על ידי הפיקוח הבית ספרי ועל ידי הרשות המוניציפלית.

הכשלים: לא מספיק דיפרנציאלי

למרות ההצלחה, התוכנית לא הצליחה למקסם לחלוטין את הפוטנציאל הגדול הטמון בה. כדי לממש את התכלית המהותית של התוכנית - הגמישות הפדגוגית-ניהולית - הכרחי שתהיה דיפרנציאליות בסמכויות בין המנהלים בבתי הספר השונים, כמו גם ליווי הדוק שמשתנה בהתאם ליכולות בית הספר. הסדרת הסמכויות הדיפרנציאלית נועדה לסייע למנהלי בתי ספר שאינם מורגלים בניהול העצמי בהטמעת התוכנית בצורה אפקטיבית. למרות זאת, הוחלט להעניק גמישות באופן רוחבי לכלל המנהלים ולא באופן דיפרנציאלי.

כדי לענות על הצורך בליווי דיפרנציאלי, כלומר ליווי ברמה שמשתנה על פי צרכי בית הספר, הוחלט להקים יחידת אנליסטים במינהל כלכלה ותקציבים במשרד החינוך לטובת ליווי התוכנית בהיבטי אפקטיביות ולטובת חלוקת בתי הספר להקבצים. ואולם, על אף שיחידת האנליסטים הייתה אמורה ללוות את התוכנית מתחילתה, על פי משרד החינוך היחידה הוקמה רק לפני מספר חודשים, לאחר שגייסו את מנהלת היחידה וגויס צוות במיקור חוץ. במרכז להעצמת האזרח מציינים שייתכן שעיכוב בהקמת יחידה זו הוביל גם כן להחליטה על ויתור החלוקה להקבצים, כיוון שזו הייתה אמונה על גיבוש חלוקה זו.

חסמים: החיפזון מן השטן

ההחלטה הזו סבלה ממספר חסמים, ביניהם חסמים "שגרתיים" שמצויים, לצערנו, בניסיונות יישום של החלטות ממשלה רבות: מחלוקות על סמכות ואחריות, היעדר מדדי תוצאה וקשיים בניהל תקציב.

אבל בהחלטה זו יש חסם משמעותי במיוחד - שלכאורה מפתיע להזכיר אותו כשמדברים על החלטות ממשלה: מהירות. אכן, כולנו חולמים שמשרדי הממשלה יעבדו במהירות, אבל במקרה הזה, כנראה, החיפזון היה מהשטן.

התוכנית הוטמעה בצורה מהירה, כשבבתי ספר רבים המדיניות לא חלחלה מבחינה מהותית. כך, גם אם מבחינה בירוקרטית למנהלי בתי ספר יש יותר סמכויות, בהרבה מקרים הם לא משיגים גמישות פדגוגית-ניהולית, אם בגלל חסם מהותי של הבנת התוכנית והפוטנציאל הטמון בה ואם בגלל גורמים "מערכתיים" שלא מאפשרים למנהלים אוטונומיה פדגוגית. בין הגורמים האלה ניתן למנות את העומס הרב בו מצוי הסגל החינוכי, היעדר סמכות לביצוע שינויים בשעות ההוראה ובתוכניות החינוך וחוסר בכוח אדם - ובמיוחד בכוח אדם איכותי.

לעתיד: בדרך לשינויי עומק

בשורה התחתונה, תוכנית גפ"ן היא שלב מבורך בפיתוח מערכת החינוך הישראלית שמאופיינת בריכוזיות יתר ומיעוט סמכויות לדרגי השטח. שיעורי היישום שלה מרשימים - ועל כך צריך לתת קרדיט למשרד החינוך, הגורם המתכלל של החלטה זו, שהוביל את מימוש התוכנית. ההחלטה הצליחה לתת מענה למירב הנושאים הנדרשים, בדגש על מקורות תקציביים, לוחות זמנים ומנגנון דיווח ובקרה. התוצאה היא מימוש יעיל של התוכנית.

אבל כמובן, לא נשחרר אתכם בלי שיעורי בית. על בסיס הלקחים מהתוכנית, במרכז להעצמת האזרח ממליצים להמשיך בצעדים שיגבירו את האוטונומיה הבית ספרית. איך עושים את זה? למשל, קובעים שאחריות משרד החינוך תצומצם להגדרת יעדים בלבד ומשאירים את ההחלטות בענייני שעות לימוד ותוכניות לימודים לשיקול דעתם של בתי הספר. במקביל, נדרשות רפורמות עמוקות במערכת החינוך על מנת לאפשר אוטונומיה אפקטיבית - בראשן קידום מעמד המורה ואיכות סגל ההוראה. אין ספק: חינוך איכותי דורש סגל הוראה איכותי.