מס הסוכר שוב חוזר, אבל קשה לדעת כמה הוא אפקטיבי

רגע לפני כניסת השבת, פרסם משרד האוצר ביום שישי (15.12) "צו להערות הציבור", שכולל את החזרת רוב "מס הסוכר" שבוטל בחודש מרץ האחרון. המס החדש יוטל על משקאות עתירי סוכר (מעל 5 גרם לליטר) בלבד, ולא גם על משקאות "דיאט" כפי שהוטל ב־2022.

על־פי הערכת רשות המסים, ההכנסות לקופה הציבורית מהמס החדש יעמדו על 660 מיליון שקל בשנה - מתחת להכנסות של 800 מיליון שקל בשנה שנבעו בפועל מהטלת המס הקודם (כולל משקאות דיאט), אך משמעותית מעל ההערכה הקודמת של 380 מיליון שקל, שהוערכה לפני הטלת המס בפעם הקודמת. 

● בנק ישראל הרחיב את מתווה ההקלות: גם אחים של חטופים ומשתתפי מסיבת נובה ייכללו במעגל הראשון
● 11 אלף פצועים - ולמדינה אין עדיין תוכנית מסודרת לשיקום

באוצר בוחנים בימים אלה מגוון רחב של העלאות מסים וקיצוצים בתקציב, כדי לממן את ההוצאות האדירות על ניהול המלחמה ועל שיקום העורף. בסביבת שר האוצר בצלאל סמוטריץ' מסבירים כי גם החזרת "מס הסוכר" הוא מהלך שנבחן במסגרת השינויים. מעבר להגדלת ההכנסות, מדובר במס "חינוכי" שמטרתו הפחתת הצריכה של משקאות ממותקים, ובכך לשפר את בריאות הציבור ואולי גם לחסוך בטיפול בבעיות כמו סוכרת ומחלות אחרות. 

המס הוריד צריכה, לא ברור בכמה 

באוצר מציינים כי "בשנת 2022 ניכרה ירידה משמעותית ביותר בצריכתם" של משקאות קלים, על רקע הטלת המס בממשלה הקודמת. על פניו, זה נראה נכון מאוד: על־פי נתוני סטורנקסט, בעוד שבחודשים ינואר-נובמבר 2021 ישראלים צרכו 414 מיליון ליטר של משקאות ממותקים (כולל דיאט) מהסוג שמוסה, בתקופה המקבילה ב־2022 מדובר ב־363 ליטרים בלבד - ירידה דרמטית במיוחד של מעל 12% בצריכה. 

אך למעשה, הנתונים מורכבים בהרבה: ראשית, ישנה מגמה ארוכת־טווח של צמצום צריכת משקאות ממותקים, ועלייה בצריכת משקאות לא ממותקים כמו מים וסודה. בעוד שהיסטורית, ישראלים קנו הרבה יותר משקאות ממותקים מאשר מים וסודה בבקבוקים, כיום המצב הפוך - ורכישות מים וסודה עלו על אלה של המשקאות הממותקים.

האפקט קיצוני עוד יותר במשקאות עתירי סוכר (לא דיאט), כאשר בין 2013 ל־2023 ירדה צריכתם האבסולוטית ב־38%. זאת, למרות גידול האוכלוסייה שהתרחש בעשור האחרון. במשקאות הדיאט, לעומת זאת, דווקא הייתה עלייה קלה - אך לא בשיעור משמעותי כמו המים והסודה. 

בנוסף, בין שנת 2021 ל־2022 יש אפקט נוסף שנובע מהשפעות הקורונה. במהלך המגפה והסגרים, הצריכה במסעדות צנחה, והחליפה אותה קנייה ברשתות השיווק. סטורנקסט מפרסמים כי הם בוחנים את הצריכה ברשתות ארציות, ברשתות פארם, בסופרמרקטים, במינימרקטים ובחנויות נוחות, אך לא במסעדות. כלומר, הקורונה הגדילה את הצריכה הנמדדת ב־2021, שנעלמה ב־2022 בלי קשר למיסוי. ואכן, אפשר לראות שלא רק צריכת המשקאות הממותקים ירדה ב־2022, אלא גם הצריכה של משקאות לא ממוסים כמו מים וסודה. זה בוודאי לא נבע מאפקט המיסוי, ולכן קל לראות את השפעת האפקטים הנוספים. 

כל זה לא אומר שלמס לא הייתה כל השפעה על הצריכה, אלא שהירידה הדרמטית שראינו ב־2022 אינה מושפעת רק מהטלת המס, כפי שמצייר האוצר - אלא גם מגורמים נוספים. 

במקביל, את השפעת המס ניתן לראות גם בין 2022 ל־2023, בעקבות ביטולו בחודש מרץ במסגרת ההסכמים הקואליציוניים של הממשלה ה־37. מחודש מרץ עד נובמבר 2023 ניתן לראות עלייה של 2% בצריכה לעומת התקופה המקבילה שנה קודם לכן. מדובר אומנם בעלייה נמוכה יותר מזו שנרשמה ברכישת מים וסודה (3%), אולם היא עדיין מנוגדת למגמה ארוכת־הטווח של ירידה בצריכת המשקאות הממותקים. כלומר, ראינו עלייה אבסולוטית בצריכה - בניגוד לירידה שהיינו מצפים לראות. יותר מכך, במשקאות עתירי הסוכר (מעל 5 גרם), עליהם הוטלה דרגת המס הגבוהה, ראינו באותם חודשים עלייה של 5%, בניגוד חריף למגמה ארוכת־הטווח. 

מדיניות תזזיתית לא מאפשרת בחינה

בבריטניה, בה הוטל מס דומה, אפשר לראות שבעוד שהכמויות הנצרכות ירדו בעקבות הטלת המס, ב־2022 הן כבר חזרו לסורן, ולא ברור עד כמה המס משפיע בפועל בטווח הארוך על התנהגות הצרכנים. לעומת זאת, סקירת מחקרים שפורסמה ב־‏2022 הראתה כי הטלת המס אכן מצמצמת את הצריכה בפועל. 

הערכות רשות המסים שהיא תראה הכנסות של 660 מיליון שקל בשנה מהחזרת המס, עשויות להתברר כאופטימיות למדי. אחד ההסברים לגבייה הניכרת של המס המקורי - פי 2.5 מההערכות הראשוניות - הייתה שמיסו הן משקאות עתירי סוכר והן משקאות דיאט, מה שיצר פחות תמריץ לעבור למשקאות הדיאט. אך החוק הנוכחי מציע הטלת מס על משקאות עתירי סוכר בלבד, מה שעשוי להוביל לאפקט צרכני חזק יותר, ומכאן - לגבייה נמוכה יותר של המס. 

בכל מקרה, ברור שהממשלה נוקטת מדיניות תזזיתית למדי: ב־2020 הוטלה חובת סימון מוצרים עתירי סוכר במדבקות אדומות, שמטרתן העלאת המודעות וצמצום של הצריכה. ב־2022, לאחר שנתיים של קורונה ששיבשה גם היא את מגמות הצריכה, הוטל מס על משקאות ממותקים. ב־2023 המס בוטל, ועל־פי הצו שפרסם משרד האוצר - ב־2024 המס יחזור. כשהמדיניות משתנה בקצב כל־כך גבוה, קשה לראות את ההשפעות לאורך זמן של הצעדים השונים על התנהגות הצרכנים. 

האם המדבקות היו אפקטיביות בהפחתת צריכת משקאות ממותקים? עד כמה המס השפיע, וכמה מתוכו הייתה השפעת הקורונה? האם ביטול המס החזיר את הצריכה למגמה המקורית, או שעצם הטלת המס הגבירה את המודעות לנזקי משקאות עתירי סוכר? כיצד ישפיע המס החלקי על משקאות עתירי סוכר בלבד, ללא דיאט? כשלא מאפשרים למדיניות לחלחל ולהשפיע במשך כמה שנים, קשה מאוד להעריך את האפקטיביות שלה בפועל.