המימון לאונר"א נעצר אחרי הממצאים החמורים נגדו, האם המלחמה תביא לסופו?

המלחמה בעזה העלתה השבוע לכותרות את ארגון אונר"א. זהו גוף של האו"ם שהוקם כדי לסייע לפליטים הפלסטינים שאיבדו את בתיהם ב-1948, ומאז הלך והפך לגורם משמעותי באזור. לפי חלק מהטענות - משמעותי מדי. "יש לאו"ם רשות לפליטים, היא מטפלת בפליטים בכל העולם. אז למה שהרשות הזאת לא תטפל גם בפלסטינים?", תהה השבוע ח"כ דני דנון, לשעבר שגריר ישראל באו"ם. "למה צריך רשות מיוחדת לפלסטינים שעסוקה בהסתה נגדנו?".

● המשרוקית | הממשלה לא הציגה עד כה את התקציב בכנסת. זו הפרת חוק יסוד?
● דעה | חמאס צייד את עזה בחמש שכבות מיגון. אלה מהן שרדו? 

לישראל יש ביקורת על אונר"א כבר שנים רבות, אבל הפעם הדברים של דנון התייחסו לעניין קונקרטי למדי. ישראל, כך נראה, הצליחה להוכיח ש-12 מעובדי אונר"א נטלו חלק פעיל באירועי הטבח של 7 באוקטובר, ובעקבות כך שורה של מדינות מערביות - הממנות הגדולות של הארגון הזה - הודיעו כי הן משעות את הכספים שהן מעבירות לו. מדובר בארה"ב, גרמניה, האיחוד האירופי עצמו ועוד שורה של מדינות, לא כולן בהכרח אוהדות גדולות של ישראל.

זו הזדמנות טובה לנסות להבין איך בעצם נולד הארגון הזה, האם הטיפול בפליטים הפלסטינים שונה מהטיפול בפליטים אחרים בעולם, ומה עשוי לקרות אם המדינות המממנות של הארגון יפסיקו לממן אותו לצמיתות?

גם ישראל תמכה

אונר"א נולד כאמור בעקבות מלחמת העצמאות. ניצחונה של ישראל במלחמה הוליד מאות אלפי פלסטינים - ההערכה של האו"ם ב-1949 דיברה על 726 אלף - שלא הורשו לשוב עוד לבתיהם, שנותרו בתוך השטח שהפך לישראל.

בדצמבר 1949 אישרה העצרת הכללית את החלטה 302 להקמת "סוכנות הסעד והתעסוקה של האו"ם לפליטים פלסטינים". באנגלית נקרא הארגון United Nations Relief and Works Agency, ומכאן ראשי התיבות שהתגלגלו לבסוף גם לעברית - אונר"א. לפי מסמך שכתבו פרופ' קובי מיכאל וד"ר מיכל חטואל במסגרת ה־INSS, החלטה זו עיצבה את סוגיית הפליטים הפלסטינים כבעיה של עוני, באמצעות מיקוד בפיתוח כלכלי בלבד, והימנעות מכוונת מהמונח "יישוב מחדש". זאת, במידה רבה כתוצאה מדרישת מדינות ערב, שהפליטים שהו כעת בשטחן.

מה שעשוי להיראות מפתיע במבט לאחור הוא שגם ישראל הצעירה תמכה אז בהקמת הארגון. לדברי פרופ' איתמר מן מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, כל צד תמך בהקמת הסוכנות מסיבותיו שלו. "ישראל - שבאופן חד משמעי תמכה בהקמה - לא רצתה שהפלסטינים יוכרו כפליטים, והעדיפה מעמד בעל גוון הומניטרי וארעי יותר; מדינות ערב העדיפו כבר אז שהפלסטינים לא ישתלבו בהן מסיבות של יציבות פוליטית, כך שהמעמד הזמני במחנות נראה להן מתאים לאינטרסים שלהן", ומדינות המערב ראו בעובדה שהמנדט של הארגון תוחם למזרח התיכון, מעין הבטחה שהבעיה לא תתפשט מעבר לאזור.

אבל איך בעצם הגענו למצב שבו, כדבריו של דנון, ישנה סוכנות פליטים ייחודית לפלסטינים? "הרעיון שיש סוכנות פליטים זמנית לא היה מיוחד בזמנו", מסבירה ד"ר עינת וילף, מי שחקרה את הסוגיה ופרסמה ביחד עם ד"ר עדי שורץ ספר בנושא. "אחרי מלחמת העולם השנייה היו הרבה משברים: היו עשרות מיליוני פליטים מכל העולם, קמו מדינות חדשות והתעצבו גבולות חדשים. לכן, מה שהקהילה הבינלאומית נהגה לעשות הוא להקים סוכנות פליטים זמנית למשברים נקודתיים. למשל, בתחילת שנות ה־50 גם לקוריאה הקימו סוכנות זמנית שנקראה UNKRA. הרציונל היה שמקדישים שנתיים או שלוש שנים למאמצי יישוב הפליטים - ואז סוגרים את הסוכנות".

אבל אונר"א לא נסגרה. בשנותיו הראשונות הארגון אמנם נצמד למדיניות מוצהרת שעל פניו כללה גם אפשרות ליישב מחדש את הפליטים מחוץ לישראל, אבל מהר מאוד התברר שגם הפליטים וגם המדינות המארחות מתנגדים לכך בתוקף. בעקבות זאת, ב־1959, טען מנכ"ל הסוכנות ג'ון דייוויס (מארה"ב) כי יש להתאים מחדש את המנדט של הסוכנות, ולהרחיב אותו כך שיכלול מתן חינוך, הקניית כישורים מקצועיים, מתן מענקים לזכאים ועוד.

כפי שמציינים מיכאל וחטואל, זו הייתה נקודת מפנה בתולדות אונר"א. מכאן ואילך המנדט שלו הלך והתרחב, והוא הפך לגוף שדואג לתחומים כמו חינוך, בריאות, שירותים חברתיים, תשתיות וסיוע בחירום. כך, אם ב-1950 הפעילה אונר"א 64 בתי ספר יסודיים עם 41 אלף תלמידים, שהעסיקו כ־800 מורים, הרי שב־2019, כפי שמציינים מיכאל וחטואל, הפעילה הסוכנות כ־700 בתי ספר עם למעלה מ־17 אלף מורים ו־530 אלף תלמידים.

מ־700 אלף לכ־6 מיליון

בד בבד עם התרחבות הארגון התרחבה גם הגדרת הפליטים. ההחלטה המקורית על הקמת אונר"א לא כללה הגדרה מדויקת של הפליט פלסטיני. ולאור העובדה שחלפו למעלה מ־75 שנה מאז המלחמה, על פניו כיום זה גם לא היה אמור להיות משנה במיוחד. אלא שבדומה לשינויים הרבים בהגדרת הפליט פלסטיני, שונתה גם ההגדרה של זכאות צאצאי הפליטים. עד 1965, למשל, אונר"א לא ראתה את נכדיהם של פליטים כפליטים. ב־1982 כבר הורחבה הזכאות של צאצאי הפליטים הפלסטינים לכלל הצאצאים, ללא מגבלות על מספר הדורות קדימה. כתוצאה מכך, מספר האנשים המוגדרים כפליטים פלסטינים תפח באופן יוצא דופן: מכ־700 אלף ב־1949 לכ־5.9 מיליון כיום.

עד כמה התופעה הזאת ייחודית לעומת פליטים מסכסוכים אחרים בעולם? צריך לומר שגם נציבות האו"ם מכירה במעמד של "פליט נגזר" לילדים ולבני המשפחה הגרעינית של הפליט. אולם שם לא מדובר בהליך אוטומטי שמתמשך עד "כלל הדורות", אלא בהליך פרטני שבוחן כל מקרה לגופו.

היום שאחרי אונר"א?

להרחבה הזאת של היקף הפעילות של הארגון יש כמובן משמעויות כלכליות. התקציב השנתי של אונר"א עומד כיום על 1.2 מיליארד דולר, שמגיעים בעיקר מתרומות. מה יקרה אם הפסקת התרומות שעליה דווח השבוע תהפוך לקבועה?

ד"ר וילף סבורה כי "כלל לא בטוח שצריך שתיכנס סוכנות סיוע אחרת. הצרכים הכלכליים של הפלסטינים אמורים לבוא על סיפוקם על ידי פיתוח כלכלי - כמו שקורה בכל מדינה ריבונית בעולם", היא אומרת. "וכשהתנאים יבשילו גם ישראל תוכל להיות שותפה בכך".

ד"ר חטואל מציגה שלוש חלופות אפשריות למצב הנוכחי. "הראשונה היא רפורמות 'קלות', שיכולות לחולל הבדל משמעותי. לדוגמה, החלטה שכוח שמירה בינלאומי ישמור על מתקני אונר"א; שילוב של יותר עובדים בינלאומיים; שקיפות של רשימות העובדים ועוד". החלופה השנייה כוללת "רפורמות יותר משמעותיות", כמו הפקעת נושאי החינוך והבריאות מידי אונר"א - שביחד מהווים כ-75% מתקציב הארגון - וההעברה שלהם לרשתות מערביות. והחלופה השלישית היא "פירוק של אונר"א".

החלופה השלישית היא ריאלית?
"זה אומנם דורש החלטה של העצרת הכללית, אבל זה עשוי להיות אפשרי. התנאי הוא תמיכה של העולם הערבי, ולתפיסתי, גם של הפלסטינים. כך, המשאבים שהיו מושקעים באונר"א יועברו לריבון שיעניק את השירותים לכלל התושבים. זה, הלכה למעשה, יבטל את הסטטוס האופרטיבי של הפליטות".

בעיני חטואל, נקודת הזמן הנוכחית היא קריטית. "השעיית המימון היא קלף מיקוח משמעותי, ויש חשיבות עצומה בניצול ההזדמנות הזו", היא אומרת. "החשש הגדול הוא שהמדינות פשוט יחדשו את המימון", בלי לדרוש שינוי משמעותי.

לקריאה נוספת:

• 70 שנות אונר"א - עת לרפורמה מבנית ותפקודית, קובי מיכאל ומיכל חטואל־רדושיצקי
• פרק מתוך: "מלחמת זכות השיבה" מאת עדי שורץ ועינת וילף (באתר דיומא)
• נתוני תרומות לאונר"א
• החלטה 302 (IV) של האו"ם על הקמת אונר"א