המועצה השתחררה מהסכמה על הנחה בארנונה על אף שהנסיבות לא השתנו

הכותב הוא שותף במחלקת ליטיגציה, בורר ומגשר במשרד עו"ד פירון

עובדות המקרה: לפני יותר מעשור התנהל משא־ומתן בין המועצה האזורית עמק הירדן לבין הכנסייה הקתולית בצפון, בדבר הסדר לגבי חיובי ארנונה על נכס שבחזקת הכנסייה (בית עולי רגל).

● העביר מניות לאחיו ללא תמורה, הגרושה תבעה מחצית. מה קבע בית המשפט? 

בהסכם פשרה, שקיבל תוקף של פסק דין בשנת 2011, סוכם כי בית עולי הרגל יחויב ב־66% מהארנונה שהרשות הטילה עליו. בהסכם נקבע כי תוקפו יהיה כל עוד מתקיים משא־ומתן בין הממשלה לכנסייה הקתולית לגבי הסדר כולל של חיובי ארנונה על כלל נכסי הכנסייה בישראל.

ההסכם קוים במשך כעשור, אך המדינה לא הגיעה בזמן זה לפשרה עם הכס הקדוש, והמועצה ביטלה את החוזה והטילה על הכנסייה את מלוא הארנונה. טענת הרשות הייתה כי היא מפעילה את זכותה לפי הלכת ההשתחררות, שמאפשרת לרשות במקרים מסוימים ונדירים להשתחרר מחוזה מבלי שהדבר ייחשב להפרה.

ההחלטה: בחודש שעבר קיבל בית המשפט העליון את עמדת המועצה, וקבע כי הלכת ההשתחררות חלה במקרה זה, על אף שלא חל שינוי מהותי בנסיבות שהיו בזמן שנקבע החוזה.

כך, בית המשפט שינה את הנוהג שהיה מקובל עד כה, לפיו יש שני תנאים המאפשרים לרשות להשתחרר מחוזה: כאשר צורכי ציבור חיוניים דורשים זאת; וכאשר הרשות מוכיחה כי חל שינוי מהותי בנסיבות לעומת המצב בעת החתימה על החוזה.

פרשנות: לדעת בית המשפט העליון, המועצה הייתה רשאית לבטל את ההסכם מכמה סיבות שאינן קשורות להלכת ההשתחררות, כגון שההסכם לא היה קצוב בזמן; וכן משום שמתוך ההסכם עלה כי מדובר בהסכם זמני. למרות זאת, בית המשפט התייחס ארוכות גם לטענת ההשתחררות ומצא כי אכן עילה זו קמה לה למועצה.

אינטרס ציבורי

בית המשפט קובע, בצדק, כי מדובר "בחוזה שלטוני", ולכן אפשר להחיל את הלכת ההשתחררות. העליון מצהיר כי לא בא לחדש הלכה, לפיה רשות מינהלית מחויבת להסכמים עליה חתמה. דא עקא, הוא מוסיף ציטוט מפסק דין אחר, שלפיו מותר לרשות להשתחרר "רק אם צורכי ציבור חיוניים אינם מתיישבים עם המשך הקשר החוזי".

לאחר מכן מביא בית המשפט עוד שורה של תקדימים, מהם הוא מסיק כי גם בענייני תקציב, במקרים נדירים יכולה רשות להשתחרר מחוזה. בית המשפט העליון אינו מביא ולו אסמכתא אחת לכך שתנאי להשתחררות הוא (בנוסף לצורכי ציבור חיוניים) גם שינוי מהותי בנסיבות. בית המשפט מזכיר רק אמרת אגב אחת של העליון, לפיה "נדרש אינטרס ציבורי בעל עוצמה מיוחדת כדי להצדיק השתחררות מהסכם. ייתכן שההשתחררות תבוא בשל שינוי נסיבות, אך ייתכן גם שהטעם בבסיסה יהיה צורך ציבורי חיוני, אף בלא שהתרחש" (שינוי בנסיבות).

החוק: דווקא בתקדימים בעניינים דומים שהזכיר בית המשפט, השופטים סירבו להחיל את הלכת ההשתחררות, משום שלא היה שינוי בנסיבות מאז החתימה על ההסכם. כך למשל, במקרה דומה של חוזה בין עיריית באר שבע לבין קופת־חולים, שגם בו דובר בחוזה לפטור מארנונה ללא הגבלת זמן. העירייה רצתה להשתחרר ממנו אחרי 30 שנה, אך בית המשפט דחה את תביעתה, משום ש"צורכי הציבור החיוניים" היו תמיד ולא השתנו מאז חתימת החוזה.

גם בתביעה דומה דחה בית המשפט את בקשת העירייה להשתחרר מהסכם בדבר חיובי ארנונה, באמרו בין היתר: "אכן הטעם העיקרי לקיום סמכותה של הרשות לתקן ולשנות את החלטותיה יסודו באינטרס הציבורי המחייב שלא לכבול ידיה. עד בלי יכולת למלא את תפקידיה לטובת הכלל עם שינוי העתים, הנסיבות והצרכים".

המשמעות: בהינתן שעיקרון־העל הוא שגם רשות מחויבת על־פי חוזה שחתמה, אך זכותה קיימת - במקרים נדירים - להשתחרר מהחוזה, דומה כי שינוי מהותי בנסיבות הוא מרכיב עיקרי להצדקת ההשתחררות. צורכי ציבור חיוניים הם מרכיב שני, שהרי כשנחתם חוזה שלטוני, ובעת חתימתו נתקיימו אותם צורכי ציבור חיוניים (כגון מצוקה תקציבית) שמתקיימים בעת ההשתחררות - או־אז מופר האיזון החשוב בין ההסתמכות וצורכי הפרט לבין צורכי הציבור. לכן דומה כי יש לחזור להלכה ששררה עד כה. דהיינו, ככלל, השתחררות אפשרית רק אם צורכי ציבור חיוניים מצדיקים זאת, וחל שינוי מהותי בנסיבות מאז החתימה.

ע.א. 6775/21