החוק שירחיב סמכויות של מדינות זרות לחלט רכוש של ישראלים

האם מדינות זרות יוכלו לשים יד על רכוש שנמצא בישראל ושייך לאדם שנחשד בפלילים בשטחן - גם אם הוא "כשר" ולא בהכרח קשור לביצוע העבירה? ועדת חוקה, חוק ומשפט דנה בימים אלה בהצעת חוק לתיקון חוק העזרה המשפטית בין מדינות, המרחיבה בין היתר את סמכותן של מדינות זרות להטיל צווי חילוט לא רק על רכוש שהוא תוצר כלכלי של פשיעה ("בעין") - למשל כספים שהולבנו או שכר שניתן תמורת ביצוע עבירה, אלא גם על נכסים שאינם קשורים ישירות לפשע ("רכוש בשווי"). בנוסף מרחיב התיקון גם את האפשרות של ישראל לחלט נכסים של אזרחיה, הנמצאים מחוץ לגבולות המדינה.

● המהלך החריג להדחת היועמ"שית: משך ההליך, הפרוצדורה וההשלכות
● העליון מרחיב את ההגדרה לעבירות הלבנת ההון 

על-פי דברי ההסבר לחוק, מדובר בהתאמת החקיקה לסטנדרטים בינלאומיים ולהנחיות גופים כמו ה-FATF (Financial Action Task Force), והיא מעודדת את ישראל ליישר קו עם מדינות אחרות במאבק בפשיעה כלכלית חוצת-גבולות.

בדיון הקודם הכינה ועדת החוקה את התיקון לקריאות שנייה ושלישית, ובדיון הבא צפויה הצעת החוק להיות מאושרת לקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת.

הצעת החוק מעוררת התנגדויות וביקורת בקרב מומחי הלבנת הון, שטוענים כי הנוסח הנוכחי רחב ופרוץ מדי ופוגע בזכויות החשודים. לשכת עורכי הדין אף הגישה התנגדות לקידום התיקון בנוסח הנוכחי, בטענה כי מדובר ב"מהלך מורכב שטמונים בו סיכונים רבים", אשר יפגע במידה בלתי סבירה בציבור.

"אסור שהמדינה תהפוך למקלט למלביני הון"

"לשכת עורכי הדין שותפה כמובן להכרה בתכלית הציבורית במאבק האפקטיבי בפשיעה, לרבות באמצעות שיתוף-פעולה בין-מדינתי", נכתב בנייר העמדה של לשכת עורכי הדין שהוגש לוועדת החוקה על-ידי עו"ד ד"ר נחשון שוחט, יו"ר משותף בוועדת חקיקה (פלילית) של לשכת עורכי הדין.

"עם זאת", כותב שוחט, "לשכת עורכי הדין סבורה כי הצעת החוק בנוסחה הנוכחי היא כללית מדי, גורפת מדי ופשטנית מדי (בכל הכבוד) בהתחשב במשמעות הדרסטית - המהפכנית - של סמכות ה'חילוט בשווי' ושל סמכות התפיסה הזמנית של רכוש, של אזרחים, תושבים וחברות בשלב שלפני הרשעה וכשעומדת להם חזקת החפות".

בדיון על החוק הסבירה עו"ד אילת לוי מהמחלקה הבינלאומית בפרקליטות המדינה כי "אסור שהמדינה תהפוך למקלט למלביני הון. בתיקים שעסקנו בהם לבקשות לתפיסה, מדובר על עבריינים, ויש אינטרס פנימי שהמקום הזה יהיה נקי מעבריינות. קשה לי שזה מצויר כדבר שנעשה כדי שהעולם יגיד שאנחנו בסדר. יש גם קורבנות ישראלים, ויש אינטרס למדינה - שאחרי שמחלטים, במקרים בהם אין קורבנות, 50% מהכסף שחולט יישאר במדינה".

עוד לדבריה, "בהליך פלילי, לכל אזרח ישראלי או ממדינה אחרת מגיעות הזכויות לפי הדין הישראלי, ולא ננהג באופן שונה לאזרח צרפתי למשל".

הסרת בירוקרטיה לטובת מדינות זרות

מהו בעצם חילוט? לפי החוק, המשטרה והפרקליטות יכולות לתפוס ולהחרים באופן זמני רכוש של חשודים בפלילים, עוד לפני העמדה לדין או הרשעה שלהם. זאת בשני מצבים עיקריים - כשמדובר בחשד לביצוע עבירה כלכלית, וכשעולה חשד כי כספו או רכושו של החשוד הושג באמצעות ביצוע עבירה; או כשמדובר בעבירה שהעונש עליה יכלול בסבירות גבוהה תשלום פיצויים לקופת המדינה או לנפגעי העבירה. החוק מתיר שימוש בכספים שנתפסו בביצוע עבירות שונות כגון סחר בסמים והלבנת הון לטובת מטרות ציבוריות.

לאורך השנים הורחב באופן ניכר השימוש של המשטרה והפרקליטות בחילוטים, מתוך הבנה כי מדובר בכלי אפקטיבי ביותר במסגרת צעדי האכיפה הכלכליים. במקביל, לאורך השנים ספגה המדינה (גופי האכיפה) ביקורת על שימוש יתר בכלי ועל הפער העצום בין היקף הרכוש שנתפס בשלבי החקירה הראשוניים - לזה שבסופו של ההליך מחולט ומועבר לקופת המדינה.

הנתונים הראו שאפילו במקרים של הרשעות, בסופו של דבר הסכומים שמאשרים בתי המשפט לחלט נמוכים משמעותית מאלה שנתפסו מלכתחילה. דוח מבקר המדינה משנת 2020, למשל, הצביע על פער משמעותי בין 4.2 מיליארד שקל שתפסה המשטרה בהליכי אכיפה כלכלית בשנים 2018-2016 אל מול הסכום שנקבע כי יחולט עם סיום ההליך הפלילי - 454 מיליון שקל.

עם התרחבות החילוטים החל גם בית המשפט העליון לשרטט את גבולות השימוש, ובין היתר נקבע כי לא ניתן לתפוס כספים במהלך חקירת חשד לעבירות מס, כאשר אין חשד גם לעבירות הלבנת הון; וכן כי לא ניתן לחלט מכוח חוק העונשין כספים של נאשמים בעבירות שוחד - מפיקדונות, קרנות וחסכונות נוספים - אלא אם נקבע כי כספים אלה שימשו לעבירה עצמה (במקרה כזה ניתן יהיה לחלט אותם באמצעות פרוצדורה אחרת הקבועה בדין).

באכיפת צו חילוט זר, מדינת ישראל משמשת כזרועה הארוכה של המדינה האחרת. הבקשה נבחנת על-ידי משרד המשפטים במטרה לוודא את תקינותה ואת קיומו של בסיס מספק לבקשה, לרבות בהיבט הראייתי. ואולם חילוט של רכוש בשווי לא התאפשר עד כה, כאשר החילוט התבקש על-ידי מדינה זרה.

חוק העזרה המשפטית מסדיר את המסגרת הנורמטיבית להענקת עזרה משפטית למדינות זרות בהיבטים שונים, ובהם המצאת מסמכים, גביית ראיות והעברתן, פעולות חיפוש ותפיסה, חקירה, העברת מידע וחילוט.

התיקון לחוק כולל בנוסף הסרת מגבלות בירוקרטיות שהקשו על שיתוף-פעולה וחילוט בינלאומי, כאשר על-פי הצעת החוק, תבוטל הדרישה להתחייבות מצד המדינה הזרה לפיצוי במקרה של ביטול צו חילוט.

"סמכות כה דרקונית דורשת בקרה"

אחד הסעיפים הדרמטיים בהצעת החוק קובע כי יתאפשר לרשות המוסמכת בישראל להעביר למדינה זרה בקשות לאכיפת צווי חילוט שהוצאו בישראל, ובכך לאפשר חילוט רכוש של עבריינים שנמצא מחוץ לגבולות המדינה.

סעיף דרמטי נוסף הוא האפשרות לבקש ולקבל סעדים זמניים להבטחת חילוט במדינה זרה. על-פי הצעת החוק, ניתן יהיה לבקש סעד זמני על נכסים הנמצאים מחוץ לישראל כדי להבטיח את אפשרות החילוט בעתיד, במסגרת הליכים פליליים או אזרחיים המתנהלים במדינה זרה.

בדברי ההסבר נכתב כי "לנוכח החשיבות שרואה הקהילה הבינלאומית בכלי החילוט 'בשווי', היעדר אפשרות לחילוט רכוש כזה במסגרת חוק העזרה המשפטית מעורר קושי במישור הבינלאומי, פוגע ביכולתה של מדינת ישראל ליטול חלק במאבק בפשיעה חוצת-גבולות ואף מבדל אותה ממעגל המדינות המעניקות עזרה כזו באופן הדדי".

בשעה שוועדת החוקה נוטה לאשר את נוסח התיקון שהוצג בדיון הקודם, יש מי שחושש מהשלכותיו מרחיקות הלכת. "המצב בישראל מעלה בעיות, קשיים ופגיעה בזכויות של חשודים, נאשמים וצדדים שלישיים לנוכח סמכות התפיסה של רכוש בזיקה לעילה של 'חילוט בשווי'. החששות הללו מועצמים ומוכפלים מקום שבו רשויות המשפט בישראל יפעלו כמעין 'קבלן ביצוע' של מדינה זרה", נכתב בנייר העמדה שהגישה לשכת עורכי הדין לוועדת החוקה.

 מחבלי חמאס. האם החוק ייושם בהדדיות במקרה של צווי חילוט נגד ארגוני טרור? / צילום: Reuters

עוד נטען כי "כאשר מופעלת סמכות כה דרקונית - לתפיסת כל רכושו של אדם עלי אדמות (כולל רכוש שמקורו בהכנסה כשרה, ללא כל הבחנה), בשלב שלפני הוכחת אשמה והרשעה - אז ישנה חשיבות עליונה לשליטה הקרובה של רשויות החוק של המדינה עצמה בהליכים, ועל קיום בקרה עצמית מתמשכת וחובת אמון וזהירות. הרעיון של ביצוע 'העתק-הדבק' בין הדין וכללי הפרוצדורה החלים על תפיסת רכוש וחילוטו כשמדובר בהליכי חקירה ומשפט בישראל, לבין הפעלת הסמכויות החדשות על-פי בקשה של מדינה זרה - הוא רעיון שגוי".

מה עם חילוט רכוש של חמאס?

לדברי עו"ד גיל דחוח, יו"ר ועדת איסור הלבנת הון בלשכת עורכי הדין, "מדובר במהפכה שבאופנים מסוימים מפילה את החומות בין המדינות ומאפשרת שיתוף-פעולה כלכלי. יחד עם זאת, ההצעה מעלה מספר שאלות עקרוניות: הנושא המרכזי בעיני הוא הפגיעה בריבונות הישראלית בתקופה כה מתוחה, ובעיקר בבקשות חילוט של ישראל החוצה: באיזו מידה המדינות יתנו אמון, או האם יערימו קשיים על החלטות וצווים של בתי המשפט בישראל שיבקשו לאכפם במדינה אחרת? קשה לאמוד אם תהיה הדדיות ושיתוף-פעולה מלא".

עו"ד דחוח מוסיף כי החקיקה מעלה תהייה לגבי מה יעלה בגורל הצווים הנוגעים לרכוש של ארגוני טרור בחו"ל. "כיום יש הצפה של פניות לבתי המשפט בישראל להטיל צווי עיקול אזרחיים אצל ארגונים חברתיים שונים שנטען שיש להם קשר עם חמאס. באיזה אופן מדינות אחרות ישתפו פעולה עם הצווים של בתי המשפט בישראל, ואם לא ישתפו פעולה, באיזה אופן ישראל תשתף פעולה עם צווים של מדינה אחרת?".

דחוח מעריך כי לקראת כניסתו של החוק לתוקף, בעלי נכסים החשודים בעבירות, שרכושם טרם נתפס, יתחילו להזיז רכוש ברחבי העולם. "יש להניח שהחוששים מן ההצעה כבר פועלים כדי לצמצם את הסיכון מבחינתם. יהיה מעניין לראות לאן הרכוש ינדוד. האם למדינות כמו דובאי או מרוקו או סין או דרום אמריקה? אירופה המערבית כבר לא תוכל להיות מקלט רכוש, ורכוש רב נמצא שם כיום".

עו"ד אורי גולדמן, המתמחה באיסור הלבנת הון ובדיני חילוט, מוסיף כי בעת תיקון החוק יש לקחת בחשבון את העובדה שבעבר הפרקליטות כבר ספגה ביקורת על כך שהיא עושה שימוש יתר בכלי החילוט, ולהוסיף מנגנונים לשמירת זכויות החשודים.

לדבריו, "בשלב המקדמי הנטל על המדינה הוא מאוד מצומצם, ולכן התפיסות הן אדירות ומהוות פגיעה אדירה בקניין של חשודים, אשר יוזכר שבאותו שלב מקדמי עומדת להם חזקת החפות. בשל הפער הבלתי מידתי, נדרשים המדינה והמחוקק לשמור על איזונים ובלמים כלפי המדינה, על-מנת שישראל לא תהפוך ל'קבלן חילוטים בינלאומי' ותשמור על אזרחיה. בשל היעדר איזונים אלה, לטעמי הצעת החוק עדיין אינה בשלה".