הוועדה לשיקום פיזי של מרכזי ערים (ועדת אייגס)

איתי אייגס - סגן הממונה על התקציבים - משרד האוצר - יו"ר נעמי שטרן - פרקליטת מחוז ת"א - משרד המשפטים אנדה בר - סגן מנהל אגף תכנון בממ"י ולרי ברכיה -מנהלת אגף תכנון - המשרד לאיכות הסביבה סופיה אלדור - מנהלת האגף לתכנון ערים משרד הבינוי והשיכון - גבי גולן - יועץ ראש הממשלה לתכנון רחל וילנסקי - מנהלתאגף תוכניות מתאר מקומיות ומפורטות - משרד הפנים יהודה פתאל - נציג מרכז השלטון המקומי ברוך יוסקוביץ - מהנדס עיריית ת"א חוה לוי-יון - סגן מנהל אגף תכנון - עיריית חיפה אורנה להמן - סגן מנהל אגף תכנון - משרד התחבורה משה ריגל - סמנכ"ל פיתוח ותכנון - משרד התיירות אורי בן אשר - מהנדס עיריית ירושלים הוועדה התבקשה לגבש המלצות בדבר צעדים נדרשים לעידוד השיקום הפיזי של מרכזי ערים ובכלל זה חקיקה נדרשת.

בהחלטת הממשלה מס' 4163 מיום 12.8.98 הוטל על הוועדה להגיש דוח ביניים בנושא "פינוי-בינוי".

הוועדה קיימה עשרות פגישות בהרכבים שונים ושמעה סקירות מנציגי גורמים רבים העובדים בנושא ובתחומים המשיקים לו.

המלצת דוח הביניים מתייחסות למכלול הפעולות שיש לנקוט במטרה לקדם את תהליך הפינוי והבינוי במתחמים מבונים, והן מתמקדות בקביעת המתחמים לפינוי ובינוי, תכנון המתחמים, פיתוחם, הדרכים לפינוי, מקורות המימון והמבנה הארגוני הראוי לטיפול בנושא.

נציג מרכז השלטון המקומי הסתייג מההמלצה הפוטרת במקרים המוגדרים בדוח את העסקאות לפינוי ובינוי מתשלום היטל השבחה.

הוועדה מבקשת להודות למר אודי ברזילי, סגן נציב מס הכנסה, ולעו"ד שלום זינגר, היועץ המשפטי של משרד הפנים, על עזרתם בגיבוש ההמלצות הסופיות בדוח הביניים. כמו כן מבקשת הוועדה להודות למר אלי דליצקי ולגב' רותי פרידמן, שריכזו את עבודת הוועדה וסייעו רבות בגיבוש הדוח.

כללי

בהתאם להחלטה מס' 4163 של הממשלה מיום 12.8.98 מוגש בזאת דוח ביניים העוסק בנושא "פינוי-בינוי".

בכל מהלך עבודתה ראתה הוועדה לנגד עיניה מטרה מרכזית אחת והיא: "תוספת בנייה בקרקע מבונה בטווחי זמן שונים וניצול יעיל של מלאי הבינוי הקיים".

הדוח כולל המלצות בדבר דרכים לבחירת מתחמים שיוכרזו כמתחמים לפינוי-בינוי וכן בדבר מערך הכללים וההטבות שיחולו על מתחמים אלה, הן בהתייחס לפעולות הממשלה/רשות מקומית והן בהתייחס לדיירים וליזמים שיבקשו להיות שותפים בתהליך.

כל ההמלצות בדוח זה מתייחסות למתחמים שייבחרו ויוכרזו על פי קריטריונים כמפורט בדוח ואין בהן כדי למנוע פעולה לפינוי-בינוי בדרכים אחרות.

הוועדה מבקשת לציין, כי דוח ביניים זה אינו ממצה את כל הדרכים לשיקום פיזי של מרכזי ערים או לציפוף הבנייה וכי הוועדה בהמשך עבודתה תבחן דרכים נוספים ותיתן להן ביטוי בדוח הסופי של הוועדה.

יודגש כי המטרה של ציפוף אינה מבחינה בין השימושים השונים, למרות הנטייה הטבעית לבחון את הנושא במונחי בנייה למגורים.

הוועדה לא עסקה בשיקולים תכנוניים של הגדרת שימושי קרקע ספציפיים (מגורים, מלונאות, מסחר, משרדים וכו') או שילוב ביניהם, כמו גם בהיבטים נוספים של התכנון, אולם הקפידה שהמלצותיה בדבר כללי המשחק ודרכי הפעולה לא יהוו מכשול לשילוב שימושים כאמור.

יתרה מזו, הוועדה רואה בהמלצותיה מתכונת לציפוף הבנייה בכלל השימושים ולא הגבילה עצמה לתחום המגורים בלבד.

הניסיון הקיים בארץ בתחום הפינוי-בינוי מצביע על תהליכים ארוכים ורוויי חיכוכים, שבמקרים רבים הביאו לכישלון בפועל של פרויקטים לפינוי ובינוי מחדש. למרות זאת, בסופו של תהליך ניתן להצביע גם על הצלחות בתחום זה.

בהתאם לזאת ניתן דגש מיוחד בצמצום החיכוך הפוטנציאלי בין הגורמים השונים המעורבים בפרויקט מסוג זה - ממשלה, רשות מקומית, דיירים ויזמים.

צמצום החיכוך יושג, לדעת הוועדה, על ידי יצירת סביבה ודאית יותר הן בהיבט של מרחב האפשרויות ליזמים ודיירים, הן בהיבט של ביצוע תשתיות והקמת מוסדות ציבור כנדרש והן בהיבט של חוקי המס החלים על פרויקט מסוג זה.

כמו כן סבורה הוועדה, כי סיכויי המימוש של פרויקטים לפינוי ובינוי גדול יותר ככל שקבלת ההחלטה לגבי ביצועה של כל עסקה במתחם תלויה במספר שותפים קטן יותר וככל שהתלות בין העסקאות קטנה יותר. לפיכך מומלץ להנחות את גורמי התכנון בדבר היצמדות מרבית לפרצלציה הקיימת, למרות שבסבירות גבוהה ביותר משמעות הנחיה שכזאת היא שהציפוף שניתן יהיה להשיג הוא נמוך ביחס לתכנון המתחם ללא מגבלות.

הנחיה כאמור משפיעה גם בכיוון של מזעור שינויים במערכת התשתיות, דבר שמצמצם את חשיפת הפרויקט לבעיות במימון התשתיות, ולפיכך מייצר סביבה נוחה יותר ליצירת עסקאות, לבנייה ולשיווק.

המלצותינו מכוונות ליצירת תנאים שיאפשרו התממשות של תהליך פינוי-בינוי מתוך רצון ובחירה ובהליך של שיתוף בין דיירים ויזמים, ועם זאת הן כוללות יצירת מסלול חדש לפתרון מחלוקות שבין דיירי בתים משותפים בדבר ביצוע עסקאות פינוי ובינוי.

אנו סבורים, כי יש בהמלצותינו התמריצים והאיזונים הנכונים ומקווים כי יישומן אכן יאפשר זירוז של הליכי פינוי ובינוי, ובכך יתרום לציפוף האזורים המבונים בערים ולניצול יעיל יותר של משאב הקרקע.

בהמשך הדוח מפורטות ההמלצות בעניין דרכי קביעת המתחמים לפינוי-בינוי, ההיבטים התכנוניים, הן בצד המוסדי והן בצד הפרוגרמתי, היבטים הקשורים בשיפור רמת הפיתוח במתחמים שיוכרזו, הכלים המאפשרים את פינוי המתחמים, מקורות המימון לעבודות הציבוריות באותם מתחמים והיבטי המיסוי של העסקאות.

קביעת מתחמים לפינוי-בינוי

בחירת המתחמים לפינוי-בינוי תיעשה מבין המתחמים שיציעו הרשויות המקומיות לעניין זה. הבחירה תתבצע על ידי ועדה בין-משרדית, שתמונה לעניין זה ואשר תפקידיה וסמכויותיה יוגדרו בהמשך הדוח בפרק הדן במסגרת הארגונית. ההכרזה תהיה לתקופה מוגבלת של שש שנים, שאחריהן לא ייהנו המתחם ותושביו מהטבה כלשהי.

הכרזת המתחם מקנה לו יתרונות, בעיקר בתחומי הניהול, התכנון והמימון. הוועדה ממליצה לבטל את ההכרזה של מתחמים אם בהליכי התכנון חלו שינויים מהותיים לתנאים שהיוו בסיס לבחירתו.

בחירת המתחמים

הוועדה ראתה צורך ביצירת כללים לבחירת מתחמים שייכללו בפרויקט, וזאת מהטעמים הבאים:

א. המסגרת התקציבית המוגבלת.

ב. יצירת מסגרת מצומצמת להפעלה בתחילת הדרך אשר תבטיח סלילת נתיב רציני וישים להפעלתם של מתחמים נוספים בעתיד (מעין פיילוט).

ג. יצירת מוטיבציה לרשויות המקומיות בעת הכנת התוכנית האלטרנטיבית למתחם, מוטיבציה שתנתב את התכנון לציפוף, כלכליות ופיזיקליות.

תהליך בחירת המתחמים שייכללו בפרויקט ויוכלו ליהנות מיתרונותיו כולל שני שלבים:

א. הגדרת מתחמים פוטנציאליים - עפ"י עמידה בתנאי סף על בסיס פרוגרמה ראשונית.

ב. בחירת המתחמים המועדפים - מבין המתחמים הפוטנציאליים.

תנאי הסף

רשויות מקומיות יוכלו להציע מתחמים שייכללו בפרויקט בתנאי שהם מקיימים את תנאי הסף שיפורטו בהמשך. תנאים אלה נקבעו במטרה להבטיח כי תהליך הפינוי-בינוי יהיה כדאי מנקודת ראותם של יזמים ודיירים וכן כדי להבטיח את קיום מטרת הממשלה בנושא - ציפוף.

הוועדה הקפידה על בחירת קריטריונים פשוטים וקלים למדידה, כדי למנוע חיכוך מיותר בעניין הכרזתם של המתחמים.

מתחם שיעמוד בכל תנאי הסף שלהלן ייחשב כמתחם פוטנציאלי.

א. המתחם כולל קרקע עירונית בנויה בלבד.

ב. מחיר קרקע - 500 דולר ומעלה למ"ר עיקרי בנוי למגורים במצב הנוכחי. בסמכות הוועדה הבין-משרדית לשנות סכום זה בהתאם לתנאי השוק.

ג. מתחמים הכוללים עד 500 מ"ר בנויות במצב הנוכחי (לעניין זה יח"ד אקווילנטית ל-70 מ"ר שימושים אחרים).

ד. על בסיס הפרוגרמה הראשונית שהוגשה יגדל השטח הבנוי במתחם פי שלושה לפחות, לעומת השטח הבנוי בפועל.

ה. המתחם כולל קרקעות פנויות (שאינן מיועדות על פי תוכנית לצורכי ציבור) "כלואות" בהיקף שאינו עולה על 20% משטח המתחם.

3. בחירת המתחמים המועדפים

מבין המתחמים שעמדו בתנאי הסף ועל בסיס תכנון ברמה שלא תפחת מהמפורט בנספח, ייבחרו המתחמים להכרזה. המתחמים להכרזה ייקבעו על בסיס תפקיד כלכלי ועל בסיס הקריטריונים היחסיים שלהלן:

א. היקף ההשקעה הנדרשת בתשתיות המתחייבות בכלל ומתקציב המדינה בפרט (מימון ביניים) - תינתן עדיפות למתחמים המצריכים השקעה נמוכה יחסית בתשתית.

ב. מידת הציפוף המושגת על פי התוכנית, תוך הבטחת תכנון נאות ואיכות החיים והסביבה - תינתן עדיפות למתחמים שמידת הציפוף המושגת בהם גדולה יותר.

ג. מורכבות הפינוי ובכלל זה מספר הפינויים הנדרש לבניית מבנה - תינתן עדיפות לפרויקטים פחות מורכבים.

ד. רמת התפוסה/מחסור במוסדות הציבור והחינוך במתחם ובסביבתו הקרובה - תינתן עדיפות בפרויקטים שבהם קיים עודף במוסדות ציבור.

הקריטריונים הם יחסיים ונועדו להבטיח שימוש יעיל בכספים שיועמדו לטובת הנושא, תוך צמצום הסיכונים והגברת הוודאות והישימות. הכללים לדירוג המתחמים על בסיס הקריטריונים האמורים ייקבעו בוועדה הבין- משרדית לכשתוקם.

התסקיר הכלכלי יוכן בהתאם להנחיות והגדרות כלכליות שתקבע ותפרסם הוועדה הבין- משרדית. הוועדה רואה חשיבות בפרסום הכללים לעניין זה כדי להתאים את רמת הציפיות ואת התוכניות שיוגשו לאישור הוועדה כבר בשלב הראשון. התסקיר יכלול התייחסות להרכב הבעלויות בנכסים שבמתחם וכן ניתוח מלא של נושא הפיתוח.

הכנת התכנון לקראת תהליך הבחירה יוכל להסתייע במימון חלקי מהממשלה בהתאם למגבלות התקציב. למתחמים שיוכרזו בסופו של תהליך יושלם מימון התכנון במימון ביניים על פי מחירון נורמטיבי שתקבע הוועדה הבין- משרדית.

הכרזה

ההכרזה תהיה בהחלטת ממשלה, על פי המלצת הוועדה הבין-משרדית, לתקופה של שש שנים שאחריהן לא ייהנו המתחם, היזמים והתושבים מהטבה כלשהי. ביטול הכרזה לפני תום שש שנים כאמור יהיה בסמכות הממשלה על פי המלצת הוועדה הבין-משרדית.

תקופת ההכרזה

הכרזת מתחם כאזור לפינוי ובינוי תהיה תקפה למשך שש שנים. לאחר תקופה זו תחדל הממשלה לממן את ניהול האתר, התוכנית שאושרה על ידי הוועדה המיוחדת תבוטל, ויבוטלו התנאים המיוחדים במיסוי עסקאות לניצול זכויות בנייה נוספות ובנושאי פיתוח תשתיות וכו'.

תכנון

הוועדה רואה בתחום התכנון נושא מרכזי להצלחת התהליך, ולפיכך ממליצה בעניין זה במספר מישורים:

המסגרת התכנונית

תהליך של פינוי ובינוי מחייב הסכמות בין דיירים ובין יזמים או בין דיירים לבין עצמם במקרים של בנייה עצמית.

ההסכמות הנדרשות בין הגורמים המעורבים הן בעיקרן בנוגע לחלוקה של הזכויות העתידיות ביניהם. אחת הבעיות המקשות את השגת ההסמכות היא אי-הוודאות לגבי היקף הזכויות העתידיות, מצב שבו למעשה מנסים השותפים לחלק עוגה שאינם יודעים את גודלה.

לפיכך ממליצה הוועדה להגיע למידת ודאות רבה יותר על ידי קידום תוכניות סטטוטוריות למתחמים שהוכרזו. תוכניות סטטוטוריות יקבעו למעשה את גודל העוגה שניתן לחלק בין הדיירים לבין עצמם ובינם לבין היזמים. הוועדה סבורה כי במקרים אלה יש חשיבות לתכנון על ידי גורם מוסדי ובחרה להטיל זאת על הרשות המקומית, היות שבבחירת הפרויקטים מידת הציפוף המושגת בתוכנית היא אחד השיקולים.

המסגרת המוסדית

הוועדה רואה את השלמת התכנון וקידומו כשלב הכרחי כדי לאפשר היווצרותן של עסקאות לפינוי ובינוי, ולפיכך סבורה כי יש לקבוע מסלול מהיר יותר לקידום התוכניות.

בהתאם לזאת וכדי להימנע מיצירת מסלולים חדשים כחוק, ממליצה הוועדה לקבוע בחקיקה כי תכנונם של מתחמים שהוכרזו כמתחמים לפינוי ובינוי יתבצעו במסגרת "ועדה מיוחדת", כהגדרתה בחוק התכנון והבנייה, תוך התאמתה לצרכים המיוחדים של המתחמים המוכרזים. ועדה, כאמור, המורכבת מנציגי השלטון המרכזי והמקומי תוכל לקדם את התכנון באופן מהיר יחסית ומבלי לפגוע באינטרסים השונים.

הנחיות תכנוניות

מטרת התוכניות במסגרת הנדונה היא ציפוף לניצול יעיל יותר של קרקעות באזורים המפונים - לפיכך התכנון האופטימלי, מנקודת ראות הוועדה, הוא תכנון אשר כולל תוספת מרבית של זכויות, תוך שמירה על תפקודו התקין ואיכות סביבתו של המרקם העירוני הסובב.

עם זאת, מתוך מטרה ליצור תוכניות שיהיו גם ישימות, אימצה הוועדה גישה שלפיה יש לשאוף להיצמד ככל הניתן לפרצלציה המקורית. גישה זו מאפשרת להפוך את פינוי ובינוי המתחם לאוסף של מספר רב של פרויקטים בלתי תלויים, שהמשותף העיקרי ביניהם נמצא בתחום התשתית, תחום שיטופל ממילא במסגרת ציבורית ולא ע"י היזמות הפרטית.

תחום התשתיות ריבוי הפרויקטים הבדידים עשוי כשלעצמו לתרום לקידום תהליך הפינוי, באשר הוא יוצר אפשרות לתחרות בין יזמים על זכויותיהם של המחזיקים בכל מגרש ומגרש. אולם היתרון הגדול יותר הוא בעובדה שיש בכך כדי לצמצם באופן משמעותי את מספר בעלי הזכויות הנדרשים להגיע להחלטה משותפת.

הוועדה הייתה מודעת לעובדה שתכנון עפ"י הנחיה כאמור עשוי להביא בסבירות גבוהה לניצול נמוך יותר של הקרקע לעומת תכנון נטול מגבלות, אולם בהינתן בעיות המימוש, בחרה הוועדה להמליץ על תהליך שהוא מהיר יותר מבחינת ישימותו, גם במחיר ויתור כלשהו לעומת היקפי הבנייה התיאורטיים באותם מתחמים.

4. התכנון כתמריץ למימוש

הוועדה רואה ביצירת התכנון המאושר כלי חשוב ומרכזי בקידום היווצרות העסקאות בין השחקנים השונים. אולם מתוך מטרה להביא ליישום מהיר של התוכניות ומניעת תופעת ה"סרבנות" מומלץ לקבוע בתוכניות כי לאזורי פינוי ובינוי ייכללו הוראות בדבר פקיעתן כעבור שש שנים (משך ההכרזה). משמעות פקיעת התוכנית היא, כי דיירים אשר מעוניינים לבנות במועד מאוחר יותר, יידרשו להגיש ולאשר תוכנית חדשה, הליך אשר דורש השקעה לא מבוטלת של זמן ומשאבים.

פקיעת התוכנית בחלוף שש שנים תהווה תמריץ משמעותי ביותר למימוש הזכויות, שכן לאחר אותו מועד תחזור ותשרוד אי-הוודאות התכנונית, במקביל להיעלמותם של מרבית כלי התמיכה, הניהול והתמריץ האחרים.

כדי להבטיח מימוש מלא של הזכויות עפ"י התב"ע החדשה יותנו הזכויות בקיום המהות התכנונית, קרי הזכויות למגרש יחיד לא יוכלו להתקיים אלא מכוח מימוש 80% מהזכויות לפחות.

במקביל, ייקבעו מגבלות בעניין ניוד זכויות, ולפיהן הניוד יתאפשר בתוך המתחם המוכרז בלבד, בכפוף לאישור הוועדה המיוחדת, שניתן מתוך שימת לב לשלביות הפיתוח, ובכל מקרה לא יעלה על 20%. לא יתאפשר ניוד זכויות אל הקרקעות הפנויות שבמתחם, אם קיימות כאלה.

עבודות התכנון במתחמים שייכללו בפרויקט לאחר תהליך הסינון ימומנו ע"י הממשלה על בסיס נורמטיבי, שייקבע ע"י הוועדה הבין-משרדית.

פיתוח

המתחמים לפינוי ובינוי הם מטבעם מתחמים בעלי מסד קיים של תשתיות. אולם בהינתן הגדלה משמעותית בנפחי הבנייה והאוכלוסייה, עשוי תהליך הציפוף להיות כרוך בפיתוח תשתיות נוספות, החלפת מערכות או הרחבתן.

היקף התשתיות והמוסדות הנדרשים הוא מרכיב מכריע בהשפעתו על כדאיותו הכלכלית של ציפוף המתחם, ולפיכך גם מהווה את אחד הפרמטרים המרכזיים בבחירת הפרויקטים מבין המתחמים הפוטנציאליים.

בהתאם לזאת נדרש, כבר בשלבים מוקדמים של הכנת התוכניות, ניתוח מעמיק ויסודי של מצב התשתיות הקיים לעומת היקף התשתיות והמוסדות הנדרש במסגרת תוכניות הציפוף (בהנחה של מימוש מלא).

ניתוח זה, מעבר לנחיצותו לצורכי בחירת פרויקטים נדרש גם לצורך הסדרת הפיתוח, כחלק מרכזי ממימוש הפרויקט. בהקשר זה מתחייב גם ניתוח של ביצוע התשתיות בהתייחס להתקדמות ביצוע הפרויקט, אשר למעשה נקבעת ע"י הדיירים והיזמים עצמם. הניתוח יתבצע בשימת לב לראייה הכוללת של התשתיות המתחייבות, והוא יהיה חלק בלתי נפרד מהתסקיר הכלכלי שיוגש בשלב בחירת הפרויקטים.

הוועדה ממליצה לקבוע בחוק כי לגבי מתחמים שהוכרזו כמתחמים לפינוי ובינוי, גביית תשלומים בגין פיתוח תתבצע במתכונת מיוחדת, ולפיכך יחויבו בעלי הנכסים בהתאם לחלקם היחסי בזכויות עפ"י התוכנית ובהתבסס על אומדן עלויות הפיתוח המלאות.

עם זאת, צפויה להתעורר בעיית מימון במקרה של מימוש חלקי בלבד של הזכויות. לפיכך ממליצה הוועדה לקבוע כי תחשיב עלויות הפיתוח להעמסה בגין זכויות הבנייה יבוצע באופן שמימוש 2/3 מהזכויות יאפשר ביצוע של 80% מהתשתיות.

הוועדה סבורה, כי בהינתן מכלול התנאים וההטבות המפורטים בדוח זה, שיעור מימוש זה הוא סביר בהחלט, וכי במקרה הצורך ניתן לדחות ביצוע של 20% מעבודות הפיתוח מבלי שתיווצר פגיעה ניכרת בפיתוח המתחם כולו. במקביל ממליצה הוועדה כי במתחמים אלה לא יחויבו בעלי הנכסים בהיטל השבחה, דבר שמתאפשר בין היתר לאור הכיסוי המלא שניתן לצורכי מימון הפיתוח. הוועדה מבקשת להדגיש כי המלצה זו מתייחסת למתחמים המוכרזים בלבד ולא מעבר לכך.

חיוב הפיתוח כאמור מהווה 120% מעלות הפיתוח ליח"ד, ולפיכך עשוי להיו*צר מצב שייוו*רו בק*פת ה*רו*קט 20% עו*פים. הוו*דה מ*ל*צה כי ע*דף זה יו*בר ל*שות ה*ק*מית לת*לום פ*צויים לפי סעיף 197, אם ייד*שו, והי*רה תי*עד להו*אות פ*תוח א*רות ב*ח*מי המ*חם או בגין עב*דות פ*תוח שי**תו את תו**יו, לפי ש*ק*לי ה*שות ה*ק*מית.

החיוב בתשלום בגין הוצאות הפיתוח כאמור יהיה במועד הבקשה להיתר בנייה ויחושב בכל מקרה על פי הזכויות ולא עפ"י הבנייה בפועל, דבר שיהווה תמריץ נוסף למימוש מלוא הזכויות.

פינוי ועיבוי

במהלך עבודתה בחנה הוועדה מספר חלופות לטיפול בפינוי דיירים לטובת בינוי מחדש של המתחמים. בפני הוועדה הוצגו גישות שהתבססו על פינוי (מלא או חלקי) באמצעות הפקעה לצורכי ציבור וכן גישות שלפיהן אין לפנות דייר יחיד בניגוד לרצונו.

הוועדה התחבטה רבות בשאלה זו, ולנגד עיניה עמדו דוגמאות רבות של פרויקטים שנכשלו בשל התנגדות דייר/ים יחיד/ים, הן לגבי מקרים של פינוי ובינוי והן במקרים של עיבוי באמצעות תוספת בנייה או בנייה עצמית.

בעניין זה ראוי לזכור, כי הבחירה במצבים אלה היא בין זכויותיו היסודיות של הפרט ה"סרבן" לבין זכות הציבור, כאשר המדובר באינטרסים של כלל הציבור כגון שימוש יעיל בקרקע ושמירה על שטחים פתוחים. לכאורה ניתן לחשוב כי זהו המצב המתאים לכפיית הצורך הציבורי ע"י הפקעה, אולם נתיב זה הוא נתיב בעייתי, אשר עלול להתארך עד אין קץ ותוצאותיו אינן מובטחות כלל וכלל.

דילמה דומה מתעוררת כאשר במסגרת בית משותף הדייר ה"סרבן" מונע למעשה את מימוש הזכויות של שאר דיירי הבית המשותף. גם במקרה זה עומדת למבחן זכותו של המיעוט לעומת זכות הרוב, אלא שבמקרה זה מדובר בזכות קניינית מוגדרת.

לעניין זה הוועדה ממליצה לתקן את חוק המקרקעין, בפרק הדן בבתים משותפים, באופן שבהתקיים רוב של בעלי דירות שבבעלותם 80% מהדירות בבית המשותף המעוניינים בעסקה לפינוי ובינוי בבית כאמור או בעיבוי באמצעות בנייה, יהיו הם, והם בלבד, רשאים לפנות למפקח על הבתים המשותפים בבקשה להכריע במחלוקת בינם לבין מיעוט הדיירים בדבר ביצוע העסקה/ בנייה. כמו כן יהיה המפקח רשאי לקבוע את התמורה שתינתן למיעוט בהתייחס לתמורות שלהן יהיו זכאים רוב הדיירים במסגרת העסקה ואת ההסדרים בדבר הפינוי, הדיור החלופי וכל נשוא הנוגע בפינוי ובבינוי.

בעניין זה יש לציין בתיקון החוק, כי הוא יחול גם על בתים שעומדים להירשם כבתים משותפים וגם על בתים המתאימים להירשם ככאלה.

הוועדה סבורה כי לתיקון זה חשיבות נוספת, והיא במניעת התופעה שבה יזמים רוכשים דירה או חלק בדירה אחת בבניין שיש לו פוטנציאל השבחה, ובכך יוצרים (במצב החוקי הנוכחי) מצב שבו למעשה ביצוע העסקה יכול להיות רק בשיתוף איתם. תיקון החוק יאפשר לרוב דיירי הבניין לפנות ליזם אחר ועל ידי כך להתנתק מהתלות האמורה.

עם זאת מומלץ, כי בשלב ראשון ולפני נקיטת הליכים משפטיים כאמור לעיל, ייעשה מאמץ לפתור סכסוכים בין דיירים בנוגע לפינוי ובינוי בהליכי גישור ופישור, ובידי חברת הניהול יועמדו הכלים המתאימים לעניין זה.

מקורות המימון

המקורות למימון החלק הציבורי בפרויקט הם הכנסות לקופת הפרויקט שייגבו מכלל הדיירים והיזמים שיפעלו במתחם.

מוצע להטיל עלויות אלה באופן ישיר על הדיירים והיזמים בפרויקט ולפטור אותם מתשלומים אחרים הקשורים בדרך כלל בפיתוח (אגרות, היטלים והיטלי השבחה). עם תום תקופת ההכרזה יחויבו בעלי הנכסים במתחם בתשלום היטל השבחה כרגיל. כדי להבטיח כיסוי העלויות, גם במימוש חלקי של הפרויקט, מוצע ששיעור החיוב בגין עלויות הפיתוח ייקבע בהנחה שימומשו רק שני שלישים מהזכויות במתחם ציפוף ויינתן כיסוי ל-80% מעלות התשתית.

תחשיב העלויות הכרוכות בתכנון ובביצוע פרויקט הציפוף ישמש כאחד הקריטריונים המהווים בסיס לבחירת השכונה. במקרים שהחיוב על פי תחשיב זה נמוך מהתשלומים שהיו משולמים לרשות המקומית בגין אותה פעילות ערב ההכרזה יתבטל החיוב כאמור מיד בתום ההכרזה ועל בעלי הנכסים יחולו התשלומים הרגילים, דבר שישמש זרז נוסף למימוש הפרויקט.

התשלומים יחולו רק על בקשות להיתרי בנייה ולא על עסקאות מכירה, אולם בעת מכירה יתחייב הקונה (או מי שיבוא אחריו) כי במקרה שלא יממש את זכויותיו על פי התב"ע החדשה בתקופת ההכרזה, תחול עליו חובת תשלום היטל ההשבחה הקבועה בחוק, וההשבחה תחושב ביחס לזכויות שהיו בנכס על פי התוכנית שהייתה בתוקף ערב ההכרזה.

הוועדה ממליצה, כי עם הכרזת הממשלה על המתחם לפינוי ובינוי יהיה המתחם פטור מהיטל השבחה למשך תקופת ההכרזה. הרשות המקומית תיתן את הסכמתה מראש לעניין זה, עם הגשת ההצעה לבחון מתחם במסגרת הפרויקט. פטור זה יהיה בתוקף לשש שנים מיום ההכרזה.

כספי הפיתוח שייגבו מהדיירים והיזמים כמפורט לעיל ינוהלו בחשבון נפרד בחשבונות הרשות המקומית, ולא יוכלו לשמש אלא לאותן עבודות פיתוח שהוגדרו מלכתחילה במסגרת הפרויקט.

הוועדה צופה כי בתהליך מימושו של פרויקט פינוי-בינוי כאמור ולאור שיטת חישוב תשלומי הפיתוח לא צפויה בעית תזרים מזומנים, שכן עד היווצרותה של מסה קריטית של בינוי חדש תתבצע גבייה מבלי שיידרשו עבודות פיתוח משמעותיות, וממילא על פי הכלל שנקבע - מימוש 2/3 מהזכויות יאפשר ביצוע של 80% מעבודות הפיתוח.

מיסוי

הוועדה מצאה כי להיבטי המיסוי השפעה מכרעת על פרויקטים לפינוי ובינוי וכי במיסוי, ובכלל זה אופן הגבייה, טמון פוטנציאל רב לעידוד מימוש הזכויות שכאמור יפקעו בתום תקופת ההכרזה.

נציבות מס הכנסה כבר עשתה מספר צעדים כדי להקל ביצוע פרויקטים של ציפוף, אולם הוועדה, בתיאום עם נציבות מס הכנסה, ממליצה על ביצוע שינויים כלהלן, שיהיו תקפים אך ורק לגבי המתחמים שהוכרזו כמתחמים לפינוי ובינוי ובתקופת ההכרזה בלבד:

1. הרחבת הפטור ממס שבח לזכויות בנייה

בעסקה של פינוי ובינוי מוכר בעל הנכס את דירת המגורים בצירוף זכויות בנייה. חוק מס שבח קובע כי זכויות הבנייה הנלוות לדירת מגורים יהיו פטורות כדלהלן:

א. כפל שווי דירה - ניתן פטור לזכויות בנייה בשווי הדירה ללא זכויות בנייה.

ב. תקרה לפטור - כפל הפטור הינו עד לתקרה של 1,200,000 שקל (במקור לפני עדכונים).

מוצע כי באזורי פינוי-בינוי שיוכרזו יבוטל התנאי של כפל בשווי ותישאר אך ורק התקרה. מוצע כי הדבר ייעשה בדרך של מתן הסכמה לקבוע זאת בתקנות, כדי להבטיח שייקבעו כללים שימנעו ניצול לרעה של ההטבה.

2. דחיית תשלומי מס שבח ומס רכישה

כדי לסייע בתזרים המזומנים של פרויקט פינוי ובינוי מומלץ כי נציבות מס הכנסה, בהתאם לסמכות הקיימת בחוק, תאשר לדחות את תשלומי מס השבח ומס הרכישה (של בעל הקרקע והקבלן) עד שלוש שנים בהתאם לנסיבות.

הסדר מס מראש (פרה-רולינג).

מוצע כי נציבות מס הכנסה תיערך למתן הסדרי מס מראש (פרה רולינג), שיבהירו את חבויות המס של פרויקט פינוי ובינוי מראש.

הוראות מקצועיות ובינוי מומלץ כי נציבות מס הכנסה, בהתאם לסמכות הקיימת בחוק, תאשר לדחות את מוצע כי נציבות מס הכנסה תפרסם הוראות מקצועיות אשר תבהרנה את הסדרי המיסוי הנהוגים בעסקות פינוי-בינוי.

המסגרת הארגונית

במטרה להאיץ את תהליכי הציפוף באמצעות פינוי-בינוי ולצורך יישום ההמלצות שבדוח זה ממליצה הוועדה לקבוע מסגרת ארגונית שתכלול שתי רמות: ועדה בין-משרדית שתורכב מנציגי משרדי השיכון, מינהל מקרקעי ישראל, משרדי הפנים, האוצר, איכות הסביבה והתחבורה וחברת ניהול לכל פרויקט.

גופים אלה יוקמו במטרה לנהל את ביצוע העבודות הציבוריות הכרוכות בפרויקט וכדי לפקח עליהן ועל הניהול הכספי של הפרויקטים ולקדם את התוכניות שבתהליך.

הוועדה הבין-משרדית - תעסוק בנושאים כלל ארציים, תהיה אחראית לבחינת הצעות הרשויות בדבר המתחמים לפינוי ובינוי ותפקח על הניהול הכספי של הפרויקטים המנוהלים על ידי חברות הניהול. כמו כן תהיה הוועדה הבין-משרדית אחראית להכנת רשימת חברות ניהול שיוכלו לנהל אתרים ספציפיים על פי החלטת הרשות המקומית. הוועדה הבין-משרדית תעקוב אחר קיום התנאים שהיו בסיס להכרזה על המתחמים.

הוועדה הבין-משרדית תוכל להסתייע בגורמים מקצועיים לפי הצורך.

חברות הניהול - לכל מתחם שהוכרז כמתחם לפינוי-בינוי תמונה חברת ניהול באחריות הרשויות המקומיות. חברת הניהול תצטרך לסיים את הליך התכנון הסטטוטורי ותכנון התשתיות והכנת התסקיר הכלכלי, וכמו כן תהיה אחראית לביצוע התשתיות לניהול הכספי ולסיוע וייעוץ לתושבים.

הממשלה תעמיד מימון ביניים למימון הוראות הניהול.

הממשלה תממן לרשות המקומית את ההוצאות בגין פעילות חברת הניהול על פי נוסחה נורמטיבית שתקבע.

טבלת תפקידי הגורמים המעורבים בפינוי-בינוי