רשות לאומית להתחדשות עירונית ודיור בהישג יד תצליח?

שר האוצר יאיר לפיד אמנם הבטיח שיטפל במחירי הדיור המאמירים, אבל על רקע הגירעון בתקציב, ועל אף המחאה החברתית, שר האוצר וממשלת ישראל מטילים על הציבור גזרות כלכליות שפוגעות בעיקר במעמדות החלשים ובמעמד הביניים. בניגוד למנדט שניתן לממשלה על ידי הבוחר, ובניגוד להבטחות של הפוליטיקאים לפני הבחירות, כבר ברור שצעדי הממשלה מרחיקים את האזרחים החלשים עוד יותר מהחלום של רכישת דירה.

אחת ההצעות שבהן דנים בימים אלה במשרדי הממשלה היא הצעת החוק של המכון לרפורמות מבניות, מייסודו של עו"ד שרגא בירן.

החוק קורא להקמת רשות לאומית להתחדשות עירונית ודיור בהישג יד. בוועידת הנדל"ן של "גלובס", שהתקיימה בחודש אפריל, היטיב לתאר את מטרת התוכנית עו"ד אפי נוה, יו"ר מחוז תל אביב והמרכז בלשכת עורכי הדין: "צריך לוודא שתוכנית ההתחדשות העירונית תעזור לריקי כהן מחדרה, כי אלה אנשים שבאמת צריכים את הסיוע של המדינה. עלינו להקפיד לשמור את הזכויות של האזרח, ופחות של כרישי הנדל"ן והיזמים".

אז כיצד הצעת החוק של המכון לרפורמות מבניות תצליח היכן שנכשלה תוכנית "פינוי-בינוי", שגם מעניקה זכויות בנייה? ומדוע תוכנית זו מוצגת, מעבר לנושא הנדל"ן, גם ככזו שתסייע למעמדות החלשים ולמעמד הביניים? כדי לענות על שאלות אלה יש לעמוד על יתרונות הצעת החוק של המכון לרפורמות מבניות לעומת תוכניות "פינוי-בינוי".

1. בלי ביורוקרטיה

הצעת החוק להקמת רשות לאומית להתחדשות עירונית ודיור בהישג יד מעניקה 500% זכויות בנייה לדיירי שכונות מצוקה ברחבי הארץ, המאפשרים בנייה והתחדשות עירונית.

אף שבמבט ראשון היא עשויה להזכיר את תוכנית "פינוי-בינוי", למעשה מדובר בהצעה ובתוכנית הרחוקות מרחק שנות אור מהחקיקה הקיימת בנוגע לפינוי-בינוי. השאלה הגדולה היא כמובן האם גם יש לה פוטנציאל להימנע מהכשלים ומהתחלואים שמהם סובלים פרויקטים של פינוי-בינוי: היעדר מדיניות קוהרנטית, ביורוקרטיה רבה והיעדר מחשבה תכנונית כוללת.

2. הדיירים יקבעו, ולא היזמים

הבדל מהותי בין תוכניות פינוי-בינוי להצעת החוק הוא בצד הנהנה מזכויות הבנייה. פרויקטים של "פינוי-בינוי" מותירים את מרב הזכויות בידי היזם והמינהל, ואילו הצעת החוק להקמת רשות לאומית להתחדשות עירונית ודיור בהישג יד מעניקה את כל זכויות הבנייה לדיירי השכונות. בנוסף, החוק אם יתקבל ימנע ניצול של חלק מבעלי הזכויות, שהם חסרי ניסיון בעסקאות נדל"ן, על ידי היזמים השונים. זאת באמצעות מנגנון פיקוח של הגינות עסקית על הסכמים בין הדיירים ובין הקבלנים תוך שמירה על האינטרסים של דיירי השכונות.

3. לא רק שיפוץ, גם חינוך ורווחה

הבדל מהותי נוסף הוא שתוכניות פינוי-בינוי מטפלות באופן נקודתי, ספוראדי ונעדר תכנון סביבתי בבניין או בקבוצת בניינים ספציפיים. התוכנית תקפה למעשה לבניין זה או אחר בלי להידרש לצורך הכלל שכונתי ולדרישות הנלוות מבחינת תשתית של חשמל, מים, ביוב ותחבורה, אך גם חינוך, תרבות, רווחה ובריאות. הצעת החוק של המכון לרפורמות מבניות, לעומת זאת, גורסת שההתחדשות העירונית תתבצע באופן הוליסטי לשכונה, תוך התחשבות ותכנון של כלל המתחם, עיבוי התשתיות וחלוקת הזכויות לדיירים באופן המאפשר לשפר את השכונה כולה ולהיטיב עם דייריה.

4. רשות אחת - וקיצור זמן הבנייה

ככלל, תהליכי התכנון והבנייה בישראל כרוכים בקבלת אישורים מגורמים רבים החולקים בסמכויות ולעתים בעלי אינטרסים מנוגדים, כגון רשות מקרקעי ישראל, שגם משווקת קרקעות וגם מתכננת אותן; משרד הפנים, האחראי על הרשויות המקומיות, וגם משרד השיכון והבינוי ומינהל התכנון. פרויקטים של "פינוי-בינוי" נאלצים להתמודד עם ריבוי גופים וממשקים על מנת לקדם את התוכנית, ברמת הבניין הבודד או קבוצת הבניינים בכל פעם.

זאת אחת הסיבות המרכזיות שעד היום הושלמו רק שש תוכניות למתחמי פינוי-בינוי מתוך יותר מ-110 אזורים בשכונות מצוקה שהוכרזו כמתחמי פינוי-בינוי. הצעת החוק להקמת רשות לאומית להתחדשות עירונית ודיור בר-השגה היא בדיוק מה שהיא - הצעה להקמת רשות אחת שתרכז את כל הגורמים והסמכויות המעורבים בתכנון ובבנייה ובהתחדשות עירונית.

הרשות הלאומית להתחדשות עירונית ודיור בהישג יד צפויה להיות אחראית על קביעה ויישום של מדיניות דיור לאומית ולרכז את כל סמכויות ההוצאה מהכוח אל הפועל. מול רשות זו בלבד יתנהל האזרח והיא תתנהל מולו. נדבך זה בתוכנית הוא קריטי והאתגר האמיתי הוא לגרום למשרדים ולעומדים בראשם לוותר על סמכותם בנושאים אלו לטובת הרשות.

הודות לאותה רשות לאומית שעומדת בבסיס החקיקה, זמני התכנון והביצוע יצטמצמו מאוד. אם כיום הליכים אלו יכולים להימתח על פני עשור, עם אישור הצעת החוק, יעברו רק כשלוש שנים מההחלטה על ביצוע התחדשות עירונית בשכונה מסוימת, עד השלמת הבנייה, כולל זמן התכנון והבנייה. החוק אף מוודא שלא ייווצר "פקק" בבנייה. זאת, בין השאר על ידי חלוקת הפרויקטים השונים לקבלנים קטנים ובינוניים ולא רק לחברות הבנייה הגדולות.

5. שכונות העוני ייכללו אוטומטית

תחום נוסף שבו ניתן למצוא הבדלים משמעותיים בין המצב הקיים להצעת החוק הוא בבחירת המתחמים לבנייה ולשיקום. תוכניות פינוי-בינוי מתבצעות על בסיס כדאיות כלכלית ופנייה יזומה של הדיירים עצמם, או של היזמים בכל מקום - ואישור התוכניות. זאת, בעוד הצעת החוק ההתמקדות היא בהתחדשות עירונית ב-190 שכונות העוני בישראל, שהחוק יחול עליהן באופן אוטומטי. במסגרת ההתחדשות העירונית, הכדאיות הכלכלית מושגת על ידי התנאים המיטביים שמעניקה המדינה לדיירים - אותם 500% אחוזי בנייה והשדרוג של התשתיות והשירותים בשכונה.

6. בנייה נמוכה וגבוהה

החוק שוויוני, כולל את כל השכונות ומעניק ביטחון לדיירים. הצעת החוק כוללת השלמה קרקעית במתחמי התחדשות: שטחים כלואים ו"מתים" שבבעלות רשות מקרקעי ישראל יחולקו בין בעלי זכויות. משמעות השימוש בשטחים שאינם מנוצלים היא שלא בהכרח מדובר בבניינים גבוהים כמו בתוכניות פינוי-בינוי, אלא בתמהיל של בנייה נמוכה וגבוהה, בהתאם לתכנון שיתאפיין במצוינות ובהתאם לאופייה המקורי של השכונה ולצרכי תושביה.

7. הגדלת מאגר הדירות בישראל

מימוש הצעת החוק צפוי לבטל את אלמנט המכרזים שמנהיגה רשות מקרקעי ישראל, שבהם דרישות הסף מעניקות יתרון שאינו הוגן לקבלנים וליזמים גדולים על פני הבינוניים והקטנים. במקום שיטת המכרזים, יביא החוק לחלוקת נכסים מחדש לשכבות הנחשלות. הצעת החוק מגדילה לאין שיעור את מאגר הדירות בישראל שחלקן יוגדר ע"פ חוק כדיור בהישג יד, ויוקצה לזכאים שונים כגון זוגות צעירים וכו'.

8. תיקון עוולות

בשורה התחתונה, מטרתה המוצהרת של הצעת החוק כלל אינה נדל"נית, אלא חברתית. הצעת החוק להקמת רשות לאומית להתחדשות עירונית ודיור בר-השגה משתמשת בכלי הנדל"ן כאמצעי לתיקון עוולות חברתיות ולמיגור העוני בישראל, שהוא המטרה האמיתית. מימוש החוק צפוי לצמצם את הפערים העצומים ואת אי השוויון בחברה הישראלית באמצעות הענקת נכסים לשכבה עממית גדולה, שעד היום לא באמת זכתה ליהנות מהצמיחה הכלכלית שחוותה ישראל במשך שנות קיומה.

שרגא בירן: "750 אלף משפחות ייצאו ממעגל העוני"

על אף המכשולים שעל הצעת החוק לצלוח בדרך משולחנות השרים הממונים לאישור במליאה, עו"ד שרגא בירן, יוזם החקיקה, אופטימי. "מדובר בהצעת חוק שתיתן מענה שלם ומהיר יחסית גם לבעיית העוני בישראל וגם למצוקת הדיור. 750 אלף משפחות ייצאו ממעגל העוני הודות לאחוזי בנייה גבוהים שייתרגמו לשתי דירות לפחות באזורי התחדשות עירונית שיהיו בבעלות כל בית אב ויספקו רשת ביטחון כלכלית, שתאפשר לדורות הבאים לקנות השכלה, ולממש את הפוטנציאל שלהם ללא רגשות המרמור המוצדקים על האפליה רבת השנים".

לדבריו, "הצעת החוק אף מאפשרת לייצר סגמנטציה של ביקושים והיצעים, כך שבניגוד למצב כיום שבו יש עודף דיור לעשירים וחוסר דיור לשאר, ניתן יהיה לספק מענה לכל השכבות באוכלוסייה. הצעת החוק הזו אינה פלסטר או טיפול תדמיתי לשכונות המצוקה, אלא פתרון מערכתי כולל, הנותן מענה סטטוטורי למדיניות לטווח ארוך השומרת על יציבות מחירים של הדיור הקיים ומתבססת על יצירת מאגר אדיר של קרקע לדיור, על רפורמה בתכנון, על פילוח השוק ועל מניעת שבר והיצף. תוך 10-15 שנה ייבנו כמיליון יחידות דיור על 200 אלף דונם ב-190 שכונות מצוקה - שיחדלו להיות שכונות מצוקה ויצעידו את ישראל קדימה".

הצעת החוק: ייצור נכסי הון למעמדות הנמוכים

הצעת החוק להקמת רשות לאומית להתחדשות עירונית ודיור בהישג יד, שמקדם המכון לרפורמות מבניות ביוזמת עו"ד שרגא בירן, מעניקה קניין וזכויות בנייה לדיירים ב-190 שכונות מצוקה ומאפשרת התחדשות עירונית ודיור בהישג יד ל-750 אלף המשפחות באזורים אלו. זאת באמצעות יישום מדיניות דיור לאומית כשכל סמכויות ההוצאה מין הכוח אל הפועל מרוכזות בידי הרשות הלאומית להתחדשות עירונית ודיור בהישג יד.

החוק נועד לייצר הון נכסי למעמדות הנמוכים, שייהנו מזכויות פיתוח ובנייה בשווי של כ-500% זכויות בנייה ואף יותר. החוק יאפשר בעלות בפועל על שתיים-שלוש יחידות דיור שישמשו לדיור או למכירה וכאמצעי לשיפור ניידות חברתית לדור ההורים ולדור הילדים. זאת, במטרה לצמצם פערים נוכחיים ועתידיים בחברה הישראלית.

הצעת החוק מתבססת על הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל (2009) ומרכזת את הוראות החקיקה בנוגע להכרזת שכונות העוני בישראל כמתחמי התחדשות עירונית; שיקום השכונות; הגדרת בעלי הדירות כזכאים על פי החוק לאשכול זכויות הנגזר מחלקו של הזכאי במתחם להתחדשות; והגדרת ההשלמה הקרקעית, שתכלול את השטחים הכלואים והסמוכים במתחם או העוטפים אותו, אשר גם מהם ייגזרו זכויותיו של הזכאי.

הצעת החוק זוכה לתמיכה מצד רה"מ בנימין נתניהו, ראש המינהל המיועד משה כחלון, ח"כים וראשי רשויות ובראשן עיריית ת"א. ניתן לומר כי קיימת הסכמה לאומית מקיר לקיר של כל בעלי המקצוע בשטח: יו"ר השמאים ועורכי הדין, האדריכלים ובוני הארץ.

שיקום שכונות עוני: כך זה עבד בניו יורק

ההיסטוריה של הדיור הציבורי בניו יורק מתחילה בשנות ה-80 של המאה הקודמת ובראש העיר המיתולוגי אד קוץ'. "אזורים שלמים בניו יורק נראו אז כמו אחרי הפצצה", אומר הממונה על אגף פיתוח הדיור בעיריית ניו יורק, מתיו וומבואה. "הייתה הגירה המונית מהעיר לפרברים. בעלי בתים ויזמים נטשו רכוש בהיקפים אדירים והשאירו נכסים ריקים שהעירייה עיקלה אחרי שהפסיקה לקבל מהם מסים".

קוץ' יזם את תוכנית השיקום הראשונה, שבמסגרתה מימנה העירייה בנייה מחדש של בנייני מגורים. "השקעות העירייה בתקופת קוץ' היו בהיקף חסר תקדים", אומר וומבואה, "קוץ' היה חלוץ, וזה יצר תקדים וקבע בסיס לכל יוזמות הדיור הציבורי. במשך השנים הצליח השוק הפרטי לשקם ולבנות מחדש שכונות חרבות באזורים כמו דרום ברונקס, הארלם, דאונטאון ברוקלין, לואר מנהטן ומזרח ניו יורק. בשנים האחרונות ההתמקדות עברה מבניית שכונות להשקעה בגיוון האוכלוסיות".

"המטרה היא להבטיח שהשכונות יהיו אטרקטיביות לתושבים בעלי מאפיינים דמוגרפיים שונים, ולהבטיח שלא יהיו שכונות בעלות אוכלוסייה הומוגנית של העשירונים הנמוכים. התהליך הזה מחייב את העירייה לעזור לתושבי השכונה הוותיקים שעלולים להיפלט ממנה בגלל מחירי הדיור".

האמצעי העיקרי שעומד לרשותו של וומבואה הוא מימון. בעשר השנים האחרונות הושקעו במצטבר 21 מיליארד דולר בתוכניות הדיור הציבורי השונות. "אנחנו מטפלים בממוצע ב-15 אלף דירות בשנה, בהיקף 2 מיליארד דולר. אנחנו פועלים בשיתוף עם גופים פרטיים, בעיקר בנקים, ומספקים ליזמים מימון בתנאי ריבית נוחים. בתמורה אנחנו דורשים מהיזמים להקפיד שהדיירים יהיו בעלי הכנסות נמוכות. ההתחייבות היא לטווח ארוך מאוד, ל-30 שנה ואפילו לצמיתות. יש לנו כלים שונים לאכוף את זה כמו מימוש המשכנתא שרשומה לטובתנו, או נקיטת הליכים משפטיים".

- מהו הלקח המרכזי מהניסיון שלכם בתחום הדיור הציבורי?

"שאי אפשר להצליח בלי שיתוף פעולה של כל הגורמים במערכת ושחייב להיות בסיס חוקי מוצק שיתמרץ את השחקנים השונים, בעיקר אלה מהסקטור הפרטי".

 התחדשות שכונות