"החלטת משרד הפנים - גזר דין מוות להתחדשות העירונית"

תחום הפינוי בינוי כמרקחה. מכתב אחד קצר ששלחה גילה אורון, הממונה על מחוז תל אביב במשרד הפנים ויו"ר הועדה המחוזית למהנדסי הערים, הוביל למהומה בקרב אדריכלים, יזמים, עורכי דין וגם ועדי בתים המעורבים בפרויקטים של פינוי בינוי. במכתב, שנשלח בתחילת 2014, הבהירה אורון למהנדסי הערים כי תוכניות המבוססות על פינוי בינוי לא תובאנה לדיון בוועדה המחוזית אלא בצירוף חוות דעת כלכלית שתציג את כלכליות התוכנית, זאת על פי כללי תקן 21 של מועצת שמאי המקרקעין.

מדובר בתקן מקובל, שנועד לבחון את הכדאיות הכלכלית של פרויקט פינוי בינוי, בין היתר כדי לקבוע האם מגיע לפרויקט פטור מהיטל השבחה או לא. שורה אחת במכתב של אורון הציתה את האש, השורה שבה מתייחסת אורון לתמורה שתינתן לבעלי דירות בפרויקט ותיחשב על ידי הוועדה המחוזית כתמורה סבירה: "נקבע כי התמורה הסבירה לבעל דירה, בנוסף לכיסוי כל העלויות הכרוכות בפינוי, תכלול חדר נוסף, ממ"ד ומרפסת, או שטח בהיקף דומה, והמקובל הוא שטח של כ-25 מ"ר, וכן חניה על פי התקן".

מאז נשלח המכתב טוענים גורמים רבים העוסקים בתחום, מדובר במכה קשה לפרויקטים של פינוי בינוי. ההנחיה הזו עשויה לדבריהם לטרפד פרויקטים קיימים, לבטל הסכמים שכבר נחתמו בין יזמים לדיירים ואף להכניס את היזמים לבעיה חוזית מול הדיירים.

עורך הדין אברהם ללום, שותף במשרד עמית פולק מטלון ומומחה בהתחדשות עירונית, סבור שהגבלת התמורה לדיירים ל-25 מ"ר בעייתית מאוד: "לגבי מי שכבר חתם על הסכם מול דיירים במתחם פינוי בינוי, זה מעשה שלא ייעשה. לגבי פרויקטים עתידיים, הוועדה המחוזית עושה כאן טעות. מדובר על פרויקטים שיש בנוגע להם פטורים ברורים בחוק, אז למה פתאום צריך גם התניה תכנונית? מדהים שבכל פעם שנראה שהתחום קצת מתעורר ויש התקדמות בפרויקטים, מגיע משהו חדש ששם רגליים לכל התחום. ההחלטה הזו תוביל לכך שהרבה פרויקטים לא יצאו לדרך, כי בעלי הדירות לא יסתפקו ב-25 מ"ר. הנפגעים העיקריים יהיו בעלי הדירות שפשוט לא ירצו לחתום, והמשמעות עשויה להיות הסטה של הביקושים לכיוון תמ"א 38 (התוכנית שמעניקה זכויות בנייה בתמורה לחיזוק בניין מפני רעידות אדמה). ככה זה כשאין תיאום בין הרשויות וכל אחד קובע כללים.

"בכל הקשור ליזמים, אני חושב שבהם זה פחות יפגע, כי ברגע שהם יודעים שזו התמורה, כך יתכננו את הפרויקט. אבל במקרה של פרויקטים שבהם כבר יש הסכמים חתומים והובטחה תמורה אחרת, יש סכנה למקרים של הפרת חוזה וזו כבר יכולה להיות בעיה גם ליזמים".

"הגבלה דרקונית"

גם האדריכלית ומתכננת הערים רותי הרשקוביץ, בעלת משרד בר הרשקוביץ אדריכלים המעורב במספר גדול של פרויקטים בתחום הפינוי בינוי, סבורה שהחלת ההוראה תפגע בתחום כולו. "לצערי, ההחלטה להגביל את תוספת השטחים לדירה בפרויקטים של פינוי בינוי תהווה גזר דין מוות להתחדשות העירונית, ובראש וראשונה לפרויקטים של פינוי בינוי.

"מניסיוני במשך שנים, קיים משולש שבלעדיו פרויקטים כאלה לא ייצאו לפועל: עיריות, יזמים ודיירים. התמריץ לפרויקטים כאלה הינו כמובן תוספת משמעותית של מ"ר לדירות הקיימות. ההגבלה שמנסים להחיל כעת היא דרקונית, משום שאף גורם לא יהיה מעוניין כעת לקדם פינוי בינוי, נושא שממילא הינו מורכב ומסובך. לצערי אני לא מכירה עירייה אחת, יזם אחד או דיירים שיהיו מוכנים לתוספת של 25 מ"ר לדירת שיכון ששטחה הינו כיום, נניח, 90-100 מ"ר. במצב שכזה הם יעדיפו לפנות לכיוון של תמ"א 38".

למעשה, הסעיף שמדבר על התמורה הקבועה בפרויקטים של פינוי בינוי נכלל גם בתקן המקורי (21) כהערת שוליים, אולם עד למכתבה של אורון הוא לא עלה לדיון או לידי משמעות מעשית.

"ההנחיה להגבלת התמורה לדיירים הקיימים ל-25 מ"ר יכולה להוציא מהשוק גורמים לא מקצועיים שמשלים דיירים בתמורות לא הגיוניות שאינן כלכליות", מעריך אייל צבס, סמנכ"ל השיווק בפעילות המשותפת של חברות אשלי, ש.מיכלסון ולי-רן בתחום הפינוי בינוי, "אך עם זאת, ההגבלה דווקא ל-25 מ"ר תוספת הוכנסה כנראה מאנלוגיה פשטנית ושטחית לתמורות מתחום התמ"א 38, ובמקרים רבים ההקבלה הזו אינה מחוברת למצב בשטח ולהבדל בין מתחם למתחם".

כדוגמא מצביע צבס על פרויקט פינוי בינוי שהם מקדמים מזה שנתיים ברחוב אשרמן בתל אביב. כ-200 דיירי המתחם מתגוררים לדבריו בבנייני שיכונים רעועים ומתפוררים, בדירות של 60 מ"ר בממוצע. כל דייר יכול כבר היום לממש זכויות בנייה לא מנוצלות, ולבנות דירה של בין 100 ל-110 מ"ר, בתוספת ממ"ד, "אך משיקולים כלכליים ושיקולי תלות בדיירים אחרים הדרך היחידה שלהם לנצל את זכויות הבנייה האלה היא באמצעות פרויקט של פינוי בינוי. אלא שתקן 21 אינו מתחשב במתחמים עם זכויות בנייה לא מנוצלות, ומבחינת ועדות התכנון גם בפרויקט כזה יש להוסיף לדירה קיימת 25 מ"ר בלבד, הוראה שעלולה לתקוע את הפרויקט לעוד שנים".

אבל לא רק פרויקטים עתידיים חוששים מהשפעת אותה מגבלת 25 מ"ר. "החלת התקן רטרואקטיבית על הסכמים שנחתמו בעבר גורמת בפועל לביטול הסכמים חתומים בין דיירים ליזמים, ועלולה להכשיל מיזמים שלמים שלקח שנים לקדמם", אומרת עו"ד ענת בירן, "הליך ההחתמה של דיירים על פינוי בינוי נמשך שנים רבות, ואם ההסדרים עם הדיירים לא יובאו בחשבון עלולים הפרויקטים להפוך לא כלכליים ולא יתבצעו.

"בעיה נוספת נוצרת בהגדרת התקן כי התוספת של 25 מ"ר לדירה חלה על שטח הדירה בהתאם להיתר הבנייה המקורי, ולא בהתאם למצב בשטח. עם השנים, במיוחד בבניינים ישנים בשכונות חלשות, דיירים הוסיפו חדרים, סגרו מרפסות, לא תמיד עם היתר. בחלק מהמקרים הם גם שילמו ארנונה על התוספת במשך שנים. כעת, תוספת של 25 מ"ר על שטח הדירה הקיים לפי ההיתר היא פחות ממה שיש להם היום, וזה כמובן ייצור התנגדויות רבות וסירוב של דיירים לחתום על הסכמים עם יזמים".

"חריגה מינימלית"

מנגד, יש גם קולות המצדדים בקביעת תוספת קבועה ומוגבלת מראש לבעלי דירות ישנות. תמורה אחידה תספק לתחום את הוודאות שכה חסרה בו.

גם אורון עצמה עומדת בתוקף מאחורי הדברים. בהתייחסות ראשונה מסבירה אורון ל"גלובס" כי המטרה הראשונה היא לאפשר לאזור לשאת את תוספת הדירות - ותוספת של 25 מ"ר בהחלט מספקת את צרכי הדיירים.

"מטרתו העיקרית של התקן הוא להביא לאיזון הראוי בין שלושת המרכיבים הבולטים בפרויקט פינוי בינוי: התכנון הראוי, פתרון ראוי לדיירים, וכדאיות ליזם, זאת כדי שהפרויקט ימומש. בנושא התכנוני, פרויקטים של פינוי בינוי, שמעצם מהותם מגדילים במידה ניכרת את מספר יחידות הדיור במתחם, מהווים חריגה בסביבתם ומעמיסים על התשתיות הקיימות. מניסיוננו בוועדה המחוזית, בשל אפיוני המחוז המבונה בצפיפות ואינו משופע בשטחים לצרכי ציבור ובתשתיות תחבורתיות, פרויקטים מסוג זה מצריכים בדיקה כלכלית על מנת להבטיח כי מחד יהיו ישימים כלכלית ומאידך לא יגרמו לעומסים מעבר להכרח. יש צורך בראייה לטווח הארוך, שבו מתחמים נוספים בסביבת הפרויקט יוכלו אף הם להתממש. לכן, ראוי שחריגה מהתכנון הסביבתי המקובל ומהצפיפות המקובלת תהיה מינימלית".

אורון מדגימה: "נניח שהיו מתירים 40 מ"ר לדירה, במקום 25 מ"ר. במקרה כזה יתווספו 15 מ"ר נוספים לדירה של כל המפונים. לפי דוגמא של 100 דירות מתפנות, נקבל עוד 1,500 מ"ר לפרויקט. לפי עלות בנייה, לדוגמה, של 6,000 שקל למ"ר, מדובר על עלות נוספת של 9 מיליון שקל. כמובן שיהיה צורך לפצות את היזם על עלות זו, על ידי הענקת זכויות בנייה לאלף דירות נוספות. מובן שמבחינה תכנונית תוספת כזו איננה סבירה, לאור החריגה התכנונית שקיימת כבר בתוספת של 25 מ"ר לדירה אשר אותם מממן היזם עבור הדייר".

- ומה בנוגע לדיירים? האם תוספת של 25 מ"ר תספק אותם?

אורון: "מבחינת הדיירים, תוספת של 25 מ"ר הינה תוספת של 2 חדרים: ממ"ד של 12 מ"ר ועוד חדר נוסף של 13 מ"ר. כל זאת, בנוסף לעובדה שהדייר המפונה מקבל דירה חדשה, בבניין חדש, עם חניה ובדרך כלל תת-קרקעית, מרפסת פתוחה של כ-12 מ"ר ולעתים גם מחסן. כל זאת, ללא כל הוצאה כספית מצד הדייר, כי כל הוצאותיו יכוסו על ידי היזם. מבדיקה שערכנו בעת הכנת התקן, עלה כי כל ההטבות הללו נמצאו ראויות ומיטיבות בצורה ברורה וניכרת את מצב הדייר המפונה".

עם זאת, מדגישה אורון, הקביעה המתייחסת ל-25 מ"ר איננה סופית: "התקן נתון לשינויים. ככל שתהיינה פניות למועצת שמאי מקרקעין במשרד המשפטים, האחראית על התקנים, בבקשה לערוך שינויים בתקן העניין יידון בוועדת התקינה, אשר דנה תמיד בכל התגובות וההערות שהיא מקבלת. עד כה לא ידוע לנו על בקשות לשינוי התקן. מרבית התגובות מהשטח מלמדות כי היזמים דווקא מרוצים מהתקן, כי הדיירים מוגבלים ביכולת המיקוח שלהם. גם לדיירים עצמם הקביעה עוזרת, כי דיירים שרוצים הטבות בלתי סבירות מוגבלים בתביעות לא ראויות שבעבר הקשו על כלל הדיירים בפרויקט להגשימו".

- מדובר בהנחיה גורפת או רק בהמלצה?

"ההנחיה היא כללית, לפי התקן. בפועל, יש התייחסות תכנונית ושמאית ספציפית לכל פרויקט. לדוגמא, אם דירה מתפנה הינה בשטח 40 מ"ר, ובתוספת 25 מ"ר נקבל 65 מ"ר, אזי אנחנו קובעים שהדירות החדשות יהיו בשטח 75 מ"ר ולא 65 מ"ר והתוספת במקרה כזה מגיעה ל-35 מ"ר. אולם, אם מגיעות לפינוי דירות 4 חדרים של 100 מ"ר, אזי תוספת ה-25 מ"ר יחד עם כל ההטבות האחרות הינה פתרון מצוין לדיירים שיקבלו דירה חדשה בת 125 מ"ר בבניין חדש".

- מה בנוגע לטענות יזמים ובעלי דירות שההוראה מנוגדת להסכמי עבר של יזמים ודיירים?

"בכל הסכם נאמר שהוא מותנה אישור מוסדות התכנון. אם יזם פעל לפי החוק, הרי לא היה יכול להבטיח דבר ללא אישור מוסדות התכנון. כאשר יזם יחזור לבעלי הדירות עם החלטה של מוסד התכנון כי שטח הדירה החדשה יגדל ב-25 מ"ר ולא יותר, סביר שהדיירים יתרעמו על כך. אולם הם יבדקו את כדאיות הפרויקט וימצאו שהוא כדאי גם בתוספת 25 מ"ר. לא נמליץ לאשר פרויקטים שאינם כדאיים למפונים".

- מה דעתך על הטענה שההחלטה הזו תגרום לכך שרבים מבעלי הדירות יעדיפו לקדם פרויקט במסגרת תמ"א 38 ולא פינוי בינוי, משום שכעת התוספת לדירה קיימת זהה. תמ"א 38 הוא הליך מהיר יותר.

"יש מבנים ומתחמים שבהם פינוי בינוי מתאים יותר, ויש המתאימים יותר ליישום תמ"א 38. תמ"א 38/2 הוא בפועל פינוי בינוי (הריסת ובנייה מחדש), ונשמח שיהיו יישומים רבים הן לתמ"א 38 על חלופותיו והן לפינוי בינוי. מכל מקום, תוספת של שטח נוסף לדירות המתפנות רק יביא להעמסה נוספת על פרויקט פינוי בינוי, הגדלת הצפיפות בו ובסביבתו, הגדלת בעיות תנועה, עומס גדול יותר על תשתיות, מבני הציבור והשטחים הפתוחים העומדים לרשות התושבים וכד', נושאים שדווקא ימנעו את יישום הפרויקט ולא יביאו לקידומו".

 מגבלת 25 מ