עושק הארנונה בחסות בג"ץ

האם הייתם מעלים על דעתכם כי במדינה דמוקרטית מתוקנת, המאמינה בשמירה על זכויות תושביה ואזרחיה, אפשר להעלות את נטל המסים ב"מסלול ירוק"? מסלול ירוק משמעו הרשאה לבצע פעולה ו/או מהלך באופן חופשי, ללא בקרה וללא מעצור, על-פי רצונו כמעט של בעל ההרשאה.

אני מקווה שאיש מכם לא סבור שבמדינה דמוקרטית מותר להעלות מסים במסלול ירוק. אבל יש לי הפתעה, שמהולה באכזבה עמוקה: בג"ץ חושב אחרת. הוא חושב שכן מותר להעלות את נטל המס במסלול ירוק - וגם נתן לכך גיבוי בדין.

מס במהותו הוא תשלום חובה המוטל על תושב, אזרח ו/או עסק מכוח כפייה, גם כאשר מי שמוטל עליו המס אינו מבקש שירות ותמורה עבור התשלום הנכפה עליו. במסגרת זו, חיוב הארנונה שגובות הרשויות המקומיות הוא מס לכל דבר. ההבדל הוא שמס זה לא זורם לקופת אוצר המדינה אלא לקופת הרשויות המקומיות.

הבעיה המרכזית המאפיינת את מסי הארנונה - בניגוד למסים אחרים כמו מס הכנסה ומע"מ - נעוצה בכך שמס הארנונה מהווה כיום את הפרצה הרחבה והמסוכנת ביותר במערכת המסים בישראל.

המס הזה מועלה בהתמדה ובתלילות מדי שנה על כלל התושבים ועל המגזר העסקי כולו. זאת, פרט ל-4-5 רשויות צדיקות שביקשו להקל על תושביהן.

שני נדבכי עושק

מס הארנונה מועלה בעקביות מדי שנה על בסיס של שני נדבכי עושק שנוצרו בחוק ההסדרים במשק בשנת 1992 בפרק "הרשויות המקומיות".

הנדבך הראשון הוא הצמדה אוטומטית מדי שנה ל"מדד המשולב", שהוא מחצית ממדד יוקר המחיה ומחצית ממדד השכר במגזר הציבורי. הצמדה אוטומטית זו, ללא מגע יד אדם, היא אחד העיוותים הראשונים בשיטת המיסוי של הארנונות. ההגדרה של "המגזר הציבורי" היא רחבה ביותר, וכוללת הן את שירות המדינה והן בתי-חולים ממשלתיים וגופים ציבוריים שונים.

כאשר מדד השכר במגזר הציבורי עולה פי ארבעה לעומת מדד השכר במגזר הפרטי, כמו שהיה בשנת 2013, או כאשר מתבצעות במגזר הציבורי חריגות שכר של מאות אלפי שקלים ואף מיליונים, כפי שקורה כל שנה - עם ישראל כולו סופג העלאות אלה דרך צינור מס הארנונה.

כשמס הארנונה עודכן לשנת 2014, מדד המחירים לצרכן עלה ב-1.34%, בעוד שמדד השכר במגזר הציבורי עלה ב-5.39%. כתוצאה מכך, מס הארנונה עלה לכולנו ב-3.36% או 3.66% (57 רשויות חתמו עם משרד האוצר על הסכם הלוואה למדינה בסך 450 מיליון שקל, ובתמורה הורשו להעלות את הארנונה ב-0.3% נוספים מעבר לנוסחת העדכון הכללית).

בזמן חקיקת החוק ל"הצמדה אוטומטית" היו כוונות טובות - הממשל שאף שהרשויות המקומיות יתייעלו, ואז נקבע כי ההצמדה תהיה רק ל-80% מ"המדד המשולב". אבל לפני כשנתיים הוחלט לבטל את "מדד ההתייעלות", וכך כולנו משלמים מס ארנונה גבוה יותר, העולה מדי שנה במלוא עליית המדד המשולב.

נדבך העושק השני, שבא על גב הנדבך הראשון, הוא האישורים החריגים להעלאת הארנונה. המחוקק סבר כי ישנם מקרים יוצאי דופן, חריגים במהותם, שיצדיקו העלאה מעבר להעלאה האוטומטית, פרי ההצמדה למדד המשולב.

המסלול להעלאה נוספת חריגה במס הארנונה בנוי כך: הרשות המקומית מגישה בקשה למשרד הפנים, פקידות משרד הפנים בודקת, שר הפנים מאשר, ואחריו חותם גם שר האוצר. האישור החריג ניתן ללא בקרת המחוקק, ללא שקיפות, וללא מודעות ציבורית כלשהי להעלאה זו.

עם הזמן, הרשויות הלכו והרחיבו את השימוש בבקשות לאישורים חריגים, שכן היענות הממשל להענקת האישורים הזינה את הפיתוי והתיאבון שלהן.

בשנת 2012 הוצף משרד הפנים בבקשות למתן אישורים חריגים. ואצטט כאן מה שהוסבר לבית המשפט בהצהרת הפרקליטות: "בוצע ביוזמת מנכ"ל משרד הפנים ועל דעת משרד האוצר 'פיילוט', שבמסגרתו ניתן בשנת 2012 אישור אוטומטי לבקשות להעלאת תעריף הארנונה לסיווגים שאינם למגורים, ובלבד ששיעור ההעלאה המבוקש (מעבר לעדכון האוטומטי) אינו עולה על 15%".

אנא שימו לב: "מעבר לעדכון האוטומטי".

כלומר, פרקליטות המדינה הצהירה ביושר כי המסים הועלו במסלול ירוק. הליך זה כונה "אישור אוטומטי". על כך מתח מבקר המדינה, יוסף שפירא, ביקורת נוקבת בדוח המקיף שהוציא באשר לנושא השימוש באישורים החריגים להעלאת הארנונה: "מהנתונים עולה כי היקפן הגדול של הבקשות המאושרות כאישור חריג אינו עולה בקנה אחד עם מטרת החקיקה - לאפשר העלאה חריגה במקרים מיוחדים בלבד - והדבר הופך את החריג לכלל, ומשמש אמצעי לעקיפת המנגנון והתכלית של חוק ההקפאה".

המסקנה היא שרוקנו מתוכן את המשמעות והמהות של המונח "אישור חריג", שכן הוא מאושר מעל ובנוסף להצמדה האוטומטית הגבוהה מאוד בלאו הכי. ברור לכל כי "אישור חריג" צריך להיות מוענק בנסיבות יוצאות דופן, בהתייחסות ספציפית לרשות המבקשת, כחריג לנורמה המקובלת, ולא שהחריג עצמו יהפוך לנורמה.

אבל נוסף לנדבכי העושק שתוארו - נוסחת ההצמדה האוטומטית, ביטול מדד ההתייעלות, שפע האישורים החריגים - בג"ץ (4771/13) העניק הכשר להעלאת המס במסלול ירוק.

השופט עוזי פוגלמן (בהסכמת השופטים חנן מלצר ויצחק עמית) דחה עתירה של לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים, וקבע כי שיקול-הדעת שהוקנה לשרים מאפשר הפעלת סמכותם גם להעלאת מס הארנונה. זאת, במסגרת האישור החריג, על-ידי אמות-מידה כלליות וללא בדיקה ספציפית של כל רשות בנפרד, אם אכן נוצרו הנסיבות המיוחדות המצדיקות את מתן האישור החריג.

עם כל ההערכה לשופטי בג"ץ, החלטה כזו משמעותה אי-הבנת המטריה ועיוות מושג המס. במילים מכובסות ובמשפטים כלליים, הפך בג"ץ לא למגן הציבור מפני עושק המסים ולא למקבע אמות-מידה הקובעות שמס אפשר להטיל רק בדרך מתוקנת, הגיונית ונכונה; הוא התיר שמס יוטל על-פי פרשנות חוק מצומצמת ולא פרשנות חוק מרחיבה.

מבצרו היחיד של העשוק

יהיו המילים והמשפטים שנאמרו ונוסחו אשר יהיו, התוצאה ברורה: החלטת בג"ץ משמעותה מתן גיבוי למהלך שלא נעשה עד היום: הרשאה להעלאת מסים במסלול ירוק; "החריג אומץ כנורמה".

בפרפראזה על אמרת צ'רצ'יל, כי גם כאשר האסטרטגיה מעוררת התפעלות, כדאי לבחון לפעמים את התוצאות; נאמר כי גם כאשר החלטת בג"ץ ניתנת במשפטים מנוסחים היטב, כדאי מאוד לבחון ולהתבונן בתוצאה.

בין שתי הקביעות - זו של מבקר המדינה וזו של בג"ץ - נכון וראוי להעדיף את זו של המבקר. הדבר מסביר עד כמה נחוצה חקיקה כדי להגן על הציבור בישראל.

באחד מדיוני העליון, אמר השופט אליקים רובינשטיין: "שוב פרשת ארנונה - עד מתי נכלה ימינו בפרשיות ארנונה שונות ומשונות?"

כלומר, לבית המשפט העליון ניתנה הזדמנות לעשות צדק בנושא, אולם הוא בחר להגן על עושק הארנונה, ולכן ייתכן שהוא ימשיך לכלות כוחותיו וימיו בעתירות נוספות נגד ארנונה. כי בית המשפט הוא פעמים רבות מבצרו היחיד של העשוק.