לקראת דוח המבקר: הכשלים העיקריים שהובילו למשבר הדיור

לא מעט אנשים כוססים ציפורניים בהמתנה לפרסום הדוח המיוחד של מבקר המדינה יוסף שפירא על הסיבות למשבר הדיור שפרץ ב-2008. הדוח, שהיה אמור להתפרסם בנובמבר, נדחה לצורך השלמות שונות ל-3.3.2015, אבל גם תאריך זה עומד כעת בסימן שאלה, מאחר שמדובר ביום שבו אמור נתניהו לנאום בקונגרס האמריקאי. תאריך הפרסום הסופי אמור להיקבע השבוע.

במשרד המבקר דחו בתוקף שמועות על לחצים לדחיית פרסום הדוח עד לאחר הבחירות או את הרמיזות לכך שפרסום הדוח ביום הנאום לא יקבל את תשומת-הלב הציבורית הראויה ולכן נדחה. גורם במשרד המבקר הגדיר זאת תיאוריית קונספירציה מגוחכת והוסיף שפרסום הדוח על מעון ראש הממשלה מוכיח שהמבקר אינו נרתע מפרסום דוחות קשים גם ערב בחירות, אולם ייתכן שינוי של ימים אחדים ביום הפרסום, בכפוף להשלמת בקרת האיכות על הדוח לפני הפצתו למבוקרים, ליו"ר הכנסת ולתקשורת.

הדוח, פרי עבודת רוחב במשרדים השונים, יעסוק, כך מעריכים, בשאלת האחריות להיווצרות משבר הדיור בתקופת שתי הממשלות האחרונות בראשות בנימין נתניהו ותקופת ממשלת אהוד אולמרט, שכיהנה עד תחילת 2009, בהקשר של שאלת אחריותה להחלטה מ-2008 להעדיף קידום תוכניות למגורים בפריפריה על חשבון קידום תוכניות במרכז הארץ. זהו הבסיס להאשמתו של נתניהו בראיון טלוויזיה בערוץ 2 את ממשלת אולמרט במצב שוק הדיור.

הדוח יבדוק את אחריותם של גופים כמו משרד ראש הממשלה, בנק ישראל, משרד השיכון, רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), מינהל התכנון במשרד הפנים, משרד האוצר, משרד המשפטים, משרד הכלכלה והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. במשרדי הממשלה כבר מכינים את התירוצים ואת זריקת האחריות על אחרים.

הדוח על משבר הדיור צפוי, על-פי הערכות של גורמים בענף, להראות תמונה קשה שלפיה הממשלה פועלת בלי מידע, בלי יעדים, בלי עבודת מטה ובלי הפקת לקחים. נושא המידע, או דלות המידע והנתונים בתחום הדיור, ש"גלובס" התריע עליו פעמים רבות בעבר, צפוי להיות אחד הנושאים החשובים של צוות המבקר. למעשה, רק שר השיכון אורי אריאל ומנכ"ל רמ"י בנצי ליברמן עשויים להינצל מביקורת - על כך שהשיקו לפני שבועות אחדים אתר חדש העוסק בשיווקי קרקע, הכולל גם תחזיות שיווקים ומידע תכנוני רלוונטי, שיש בו כדי לסייע ליזמים בתחום הנדל"ן.

"גלובס" הציג שוב ושוב את שורת הליקויים בשוק הדיור והוא מציג אותם שוב היום: המידע שמפרסמים גופים שונים - משרד השיכון, משרד האוצר, הלמ"ס, השמאי הממשלתי הראשי במשרד המשפטים ובנק ישראל - על מחירי הדירות והשינויים שחלים בהם איננו תואם ולעתים הנתונים סותרים אלה את אלה; חסר מידע על הביקושים ועל השפעתם של רוכשי דירות להשקעה על השוק; המידע שמצוי בידי רשות המסים על עסקאות מכירת דירות הוא מידע חסר, לא תמיד מדויק ויש בו קשיי נגישות; אין למעשה מידע אמין על מלאי תכנוני הזמין לבנייה בפועל; אין מידע אמין על חסמי בנייה המונעים ביצוע של פרויקטים שעליהם דווח כי שווקו; ואין מידע בסיסי היכול לשמש בסיס לקבלת החלטות על יעדי שיווק קרקעות של רמ"י.

מה האחריות ראש הממשלה

ההערות שהעביר המבקר לתגובת משרד ראש הממשלה בנימין נתניהו מלמדות על כך שתיבדק אחריותו של משרד ראש הממשלה לפרוץ משבר הדיור, שקיבל את ביטויו במחאה החברתית של קיץ 2011.

למרות העלייה הברורה במחירי הדירות בשנת 2008, דיווח "גלובס" לא אחת על כך שממשלת נתניהו לא מצאה לנכון לקיים דיון כולל בבעיה עד פרוץ המחאה החברתית, לא גיבשה תוכנית לטיפול בנושא ולא נקטה שום אמצעים למיתון עליית המחירים. במהלך תקופה זו התייקרו מחירי הדירות ב-33% במונחים ריאליים.

במהלך הביקורת נבחנה עבודת משרד ראש הממשלה. מתחקיר "גלובס" עולה כי המשרד לא קיים עבודת מטה נוכח המשבר, לא הגדיר מדיניות דיור ולא הציב יעדים, למעט הצהרות במסיבות עיתונאים שלא גובו בעבודת מטה ובנתונים. חמור מכך, המשרד כלל לא בדק את יישום החלטות הממשלה שכן התקבלו ולא העיר לגופים שלא עמדו ביעדים שהוצבו להם.

בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג התקבלו בממשלה החלטות על האצת השיווקים בתחום הדיור, בתוך יצירת יעדי שיווק דירות שאינם ריאליים, משום שכלל לא הובאו בחשבון החסמים העיקריים בתחום הליכי התכנון והעדר המוכנות של התשתיות הנחוצות להקמת הפרויקטים.

הגידול בנטל

מ-2008 ועד תחילת 2014 גדל הנטל בתחום המגורים, בעיקר על העשירונים הנמוכים. מחירי הדירות עלו בתקופה זו באופן ריאלי ב-55% ושכר הדירה הממוצע עלה ב-30%. בעשירונים הנמוכים שכר הדירה אף חצה את רף ה-30% מההכנסה נטו. אם בתחילת התקופה נדרשו 103 משכורות שכיר חודשיות לרכישת דירה, בסופה נדרשו כ-140 משכורות חודשיות. ההוצאה על שכר דירה לשכירים עלה מ-30% מהשכר החודשי ב-2008 לכמעט 40% בתחילת 2014.

על-פי הערכות, ייתכן שיצורפו בדוח גם המלצות מטעם המבקר לגבי מדיניות דיור לאומית ולקבוע יעדים ריאליים בתחום בניית דירות המגורים, הקמת מטה לפיקוח על יישום יעדי הממשלה והחלטותיה, ושיפור ושכלול של בסיסי המידע על ענף הדיור למגורים.

האם הממשלה עמדה ביעדים

תכנון ושיווק

דוח המבקר צפוי להתייחס גם לכשלים של ממשלת נתניהו בתחום התכנון, שנמצא באחריות מינהל התכנון במשרד הפנים, ובתחום שיווק הקרקע למגורים של רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), שנמצא באחריות משרד השיכון והבינוי.

הדוח יעסוק, כך מעריכים, בתוכנית המתאר הארצית (תמ"א) 35 שנכשלה בהשגת יעדיה המוצהרים - צמצום תהליכי הפיתוח באזור המרכז הצפוף והעדפה בתכנון בנגב ובגליל. הכישלון נבע בעיקר מהזנחת ההשקעה בפיתוח תשתיות וביצירת אפשרויות תעסוקה בנגב ובגליל, דבר שמנע הגירה מהמרכז לפריפריה והגביר את לחצי הביקוש לדירות במרכז הארץ. חלק מהבעיה, שלפי הערכות בה יתמקד המבקר, נעוץ גם במדיניות שהובילו אהוד אולמרט כראש ממשלה ומאיר שטרית כשר הפנים לצמצום דרסטי בהליכי התכנון באזור המרכז.

למה התוכניות מתעכבות

לפי כיווני ההתפתחות הנוכחיים, יעדי האוכלוסייה של תמ"א 35 לשנת 2020 נמצאו שגויים הן במרכז והן בפריפריה: על-פי נתונים סטטיסטיים גלויים, במרכז צפויים יותר מ-400 אלף תושבים מעבר להערכות שהוצגו בתמ"א 35, ואילו בנגב ובגליל יהיו כ-600 אלף תושבים פחות מכפי שנקבע ביעדי תמ"א 35.

הדוח צפוי לעסוק בשאלה אם מינהל התכנון עמד ביעדים שהוא עצמו הציב לתוכניות מאושרות לדיור מול תהליכי גידול האוכלוסייה. אחד הנושאים העיקריים שבהם צפוי המבקר לעסוק הוא העיכוב הגדול באישור תוכניות בהיקף גדול למגורים, שאמורות לקבל עדיפות בטיפול בגופי התכנון ובעיקר בוועדות המחוזיות. כיום, התוכניות מגיעות לאישור רק אחרי 5-6 שנים בממוצע, זמן כפול מהקבוע בחוק התכנון והבנייה. הדבר נובע מהתארכות בהליכי הרישוי של תוכניות בנייה למגורים, מחוסר תיאום בין הגופים הקשורים בתכנון ומעיכוב גדול בטיפול בחסמים תכנוניים, למשל בתחום תשתיות התחבורה והאילוצים הסביבתיים.

הפער בין היצע לשיווק

בתחום ייזום תוכניות למגורים על אדמות מדינה בניהול רמ"י, דוח המבקר צפוי לבדוק את תקופת ניהולו של המנכ"ל הקודם ירון ביבי ז"ל ותחילת כהונתו של בנצי ליברמן, אז ניכר כבר שיפור במספר ההרשאות לתכנון שמקורן בקרקעות מדינה. עד 2010, כשהחל תהליך יישום הרפורמה והקמת רמ"י, סיפק הארגון בממוצע רק כ-13 אלף הרשאות לתכנון בכל שנה - דבר המעכב עד היום את סגירת הפער בין הביקוש להיצע.

בסך הכול, כפי שעולה מדיווחי רמ"י למועצת מקרקעי ישראל, רמ"י הגישה מתחילת המשבר ועד 2012 תוכניות לפחות מ-30 אלף יחידות דיור בשנה בממוצע, לעומת יעד שיווק של 35 אלף יחידות דיור בשנה.

מבחינת יעדי השיווק, מעריכים גורמים שונים כי הדוח יציג את הפער השלילי שנוצר באזור תל אביב והמרכז בין הגידול באוכלוסייה לבין מספר יחידות הדיור בתוכניות שקידמה רמ"י (כ-60% במחוז מרכז וכ-20% בת"א), וזאת לעומת עודף גדול של תוכניות שקודמו על-ידי רמ"י במחוזות הצפון (כ-150%) ובדרום (כ-200%), לפי נתונים של מינהל התכנון.

"גלובס" עסק בהרחבה בתופעה של הפער בין נתוני השיווק שמפרסמת רמ"י לבין מספר העסקאות שמומשו בפועל בעקבות שיווקים אלה. מתחילת המשבר ועד לאחרונה פרסמה רמ"י נתונים שלפיהם שיווקה קרקעות לכ-200 אלף יחידות דיור, אולם בפועל, בעיקר בגלל כישלון מכרזי קרקע, מומשו משיווקים אלה עסקאות של כ-100 אלף יחידות בלבד.

המבקר ככל הנראה ימליץ להתאים את שיווקי הקרקע למגורים של רמ"י על-פי סיכויי המימוש שלהם, לשפר ולייעל את מערך התכנון ולקצר את זמני התכנון והרישוי, וכן לטפל בחסמי התכנון.

הנושא עלה לסדר היום בעקבות המחאה

בכל הקשור לדיור בר-השגה, אף שהנושא עלה לסדר היום הציבורי בעקבות המחאה החברתית ב-2011, גם בממשלה ובכנסת, לא נקבעו כללים ברורים בחקיקה ובהסדרים, ורק לפני חודשים אחדים הוכנס לראשונה לחוק סעיף העוסק בהשכרה לטווח ארוך.

למעשה, הצורך בדיור בר-השגה נזכר לראשונה רק בתוכנית המתאר הארצית (תמ"א 35), שבה נדרשו מוסדות התכנון ליזום תוכניות לדיור בר-השגה. הדוח צפוי לטעון כי משרד השיכון ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) פעלו בניגוד להוראות תמ"א 35 בכך שקידמו תוכניות למגורים ללא התייחסות להנחיית תמ"א 35 להטמיע בהן דיור בר-השגה.

מעבר לכך, אף שהנושא של דיור בר-השגה היה בלבו של מאבק ציבורי אחרי מחאת 2011, וכי בשאלת הקצאת דירות לדיור בר-השגה התרענו ב"גלובס" לא פעם כי לא היה שום קשר בין גופי התכנון (משרד הפנים) לבין גופי השיווק (משרד השיכון ורמ"י). באף אחד מהגופים הרלוונטיים - מינהל התכנון, משרד השיכון ורמ"י - לא נבדקה מעולם השאלה איזו אוכלוסייה זכאית לדיור בר-השגה, מהו היקף ההטבות שראוי לספק במסלול זה, האם הדרך הנכונה היא במסלול של מכירה או השכרה ומהו תמהיל הדירות שיש להציע במסגרת זו. אחד הממצאים המעניינים הוא שבשנים האחרונות רק 5%-6% ממספר הדירות הנבנות הן של 3 חדרים המתאימות לדיור בר-השגה, וזאת לעומת יותר מ-40% עד שנות ה-80.

מי נהנה ממסלול מחיר למשתכן?

צוות המבקר בדק את פרויקט "מחיר למשתכן", שהיה המסלול העיקרי להשגת דיור מוזל לשכבות הבינוניות והנמוכות. במסלול הזה, היזם מקבל הנחה של 50% ממחיר הקרקע והתחרות היא על המחיר הנמוך ביותר למ"ר שמבקש היזם מהזכאים. המסלול הזה עמד בלב בדיקת המבקר משום שהקריטריונים שהנהיג שר השיכון הקודם, אריאל אטיאס, התאימו בעיקרם לאוכלוסייה החרדית, ורק בעקבות מאבק ציבורי ופסיקת בג"ץ הם תוקנו.

המבקר בדק אם תמיד נמכרו הדירות לזכאים אמיתיים, ואם אלה שקיבלו הטבות בשווי מאות אלפי שקלים יחסית למחירי השוק לא הפרו את תנאי המסלול ומכרו את הדירות ברווח גדול במהלך התקופה שבה היו אסור להם לעשות זאת. לפי הדוח הצפוי, ההטבה ניתנה למיעוט קטן של משפחות, וזאת לעומת מאות אלפי משפחות העומדות בכללי הזכאות. ועדת טרכטנברג המליצה לשווק 5,000 יחידות דיור במסלול "מחיר למשתכן", אך לפי נתונים שבידי "גלובס" בפועל שווקו רק 2,500, ובגלל מיעוט השיווקים לא הייתה למסלול הזה השפעה על מחירי הדיור הכלליים.

מכרזי שכירות ארוכת-טווח

בפרויקטים שהובילה רמ"י לשכירות ארוכת-טווח נבחנו היקפי ההנחות וההשפעה התקציבית שלהן וללא עבודת מטה.

למעשה, הפרויקטים לשכירות ארוכת-טווח של רמ"י הופסקו לחלוטין עם הקמת הממשלה החדשה. שר השיכון אורי אריאל הפסיק את פעילות רמ"י בפרויקטים להשכרה ארוכת-טווח, וזאת לטובת תוכנית "דירה להשכיר" של שר האוצר יאיר לפיד, שבה התחייב לבנות בתוך עשר שנים 150 אלף דירות להשכרה לטווח ארוך. עד כה יצאו 3 מכרזים, ואחד מהם נכשל.

כיוון שצוות הביקורת בחן את פעילות הגופים עד אמצע 2013, הדוח אינו צפוי לכלול התייחסות לתוכניות "דירה להשכיר" ו"מע"מ אפס" של לפיד ו"מחיר המטרה" של אריאל כאל תוכניות לבניית דיור בר-השגה המגדירות קריטריונים לזכאים ליהנות מהפרויקטים.

המבקר צפוי לדעתנו להמליץ למשרדי הממשלה להסדיר את התחום של דיור בר-השגה מבחינה תכנונית ותפעולית, כולל מערכת קריטריונים ברורה, להסדיר את שוק השכירות באופן המאזן בין שוכרים למשכירים, ולמצוא דרכים לשלב בו משקיעים וגופים מוסדיים.

 שיעורי שינוי נומינלי

 שינויים ריאלים במחירי הדירות