המבקר: "הרשויות לא מקדמות את נושא ההתחדשות העירונית"

נתחיל דווקא מהסוף. מבקר המדינה יוסף שפירא בחן את תחום ההתחדשות העירונית, הצביע על כשלים, בעיות ואי-קידום התחום כנדרש על פני עשרות עמודים, וקבע בסופו של פרק זה בדוח כי "נוכח מכלול ממצאי הביקורת, נדרשות בחינה והסדרה יסודיות של המערך הממשלתי הקיים בתחום ההתחדשות העירונית, על מרכיביו העיקריים. על המערך החדש לפעול מכוח תוכנית אסטרטגית ארוכת טווח בת-קיימא ולטובת כלל האוכלוסייה". המילים המעט מכובסות הללו של המבקר, קובעות כי מדינת ישראל לא זיהתה ואף עדיין לא מקצה מספיק משאבים למה שיוסף שפירא מכנה בעצמו "צורך לאומי בר-קיימא".

כבר תקופה ארוכה שאנו כאן ב"גלובס" מעניקים חשיבות גדולה להליכי ההתחדשות העירונית, ולא סתם. מדינת ישראל דלה בשטח (והוא אינו צפוי לגדול), וכל התפתחות היצעים בענף הנדל"ן למגורים, לצד התפתחות חברתית וכלכלית של אזורים שלמים, תוכל להיעשות רק על ידי קידום התחדשות עירונית במרכזי הערים.

נציין כי הממשלה הנוכחית אכן מתבטאת יותר בנושא ונראה כי מהלכים מקודמים ביתר רצינות, אך קשה לראות עדיין את התוצאות בשטח. ועוד מילה על התחדשות עירונית: למרות הזהות בין צמד המילים לבין פרויקטים של פינוי-בינוי ותמ"א 38, התחדשות עירונית היא הרבה מעבר לזה, והיא צריכה לכלול גם חידוש תשתיות למשל וגם אלמנטים חברתיים.

הביקורת התמקדה במשרד הבינוי והשיכון, מינהל התכנון ומשרד ראש הממשלה, ועקבה אחר החלטות ממשלה שהתקבלו בשנים האחרונות, ביניהן הקמת צוות בינמשרדי לקידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני, כמו גם הסרת חסמים בתחום. מבקר המדינה מציין כי מדובר בפרק שהוא המשך ישיר לפרק שעסק בתחום זה בדוח המבקר על משבר הדיור שפורסם במארס 2015.

במסגרת הדוח, מותח המבקר ביקורת על יישום כושל של קידום תוכניות פינוי-בינוי בערים השונות. ואכן, תמונת המצב שעולה מהדוח לא מחמיאה. על פי הנתונים שמציג המבקר, כ-15 שנה מאז שתוכנית פינוי-בינוי הופעלה במסלול הרשויות המקומיות רק 2,500 יחידות דיור (כ-13% בלבד) נמצאו בהליכי בנייה מתוך תוספת מתוכננת של כ-19.6 אלף יחידות דיור, ורק 500 יחידות דיור הושלמו מאז הסתיימה הבדיקה. במסלול עיבוי (תוספת לבניין קיים שלא במסגרת תמ"א 38 - א"ח) רק כ-27% מיחידות הדיור המתוכננות הגיעו לשלב הבנייה.

דוגמה נוספת שממחישה כיצד המסלולים שנמצאים בקידום המדינה מפגרים אחר השוק החופשי, ניתן למצוא כאשר הדוח מפרט את התקדמות הפרויקטים במסלול מיסוי של פינוי-בינוי, שאותו מקדמים היזמים. במסלול זה (למרות שגם הוא תלוי במדינה באישורים שונים - א"ח), נמצאות בבנייה כ-3,000 יח"ד שהן כ-48% מהיקף התוספות המתוכננות. המבקר מתייחס גם לתמ"א 38 ומציין כי תוכנית זו הניבה היתרים לכ-18.4 אלף יח"ד (כולל יח"ד קיימות - א"ח).

"התפוקות של המסלולים הממשלתיים, כולם ביחד וכל אחד לחוד, דלות יחסית ומסתכמות בבניית כמה אלפים של יח"ד מדי שנה. תפוקות אלה אינן ממצות את הפוטנציאל הטמון בתהליכי ההתחדשות העירונית ולא היה בהן די על מנת לסייע למילוי הצרכים ההולכים והגדלים של שוק הדיור הלאומי. לנוכח הפוטנציאל הניכר הטמון בתהליכי התחדשות עירונית להגדלת היצע הדיור, הרי שיש בתהליך זה כדי למתן את משבר הדיור הנוכחי. אולם התפוקות הדלות של תהליכים אלה לא הביאו למיצוי הפוטנציאל הגלום בכלי זה", כך בדוח.

המבקר מותח גם ביקורת על אי-התוויית מדיניות לאומית כוללת בתחום: "גופים אלה פעלו בלי שגובשה תוכנית עבודה רב-שנתית ובלי שנקבעו יעדי מדיניות הממצים את הפוטנציאל של ההתחדשות העירונית, והמתואמים בין כל הגופים הנוגעים לעניין - בעיקר משרד הבינוי, מינהל התכנון ורמ"י". עוד מציין המבקר, כי גם הרשויות המקומיות אינן ממלאות את חובתן לכלול בתוכניות המתאר נספחים המוקדמים לנושא ההתחדשות העירונית.

המבקר לא חוסך במילים אודות חוסר האפקטיביות של הפעולות הממשלתיות בתחום, ואף מציין שריבוי המסלולים רק גורם לבלבול: "המערכת הרגולטורית מתאפיינת בחוסר ראייה מתכללת, באי-תיאום בין מרכיביה ובעמימות, ובגינם נוצרים מחלוקות בינמשרדיות וחוסר אפקטיביות בפועלם של הגורמים הנוגעים לתחום ההתחדשות העירונית... ריבוי מסלולי התחדשות עירונית, ולצדו שונות ברגולציה תכנונית-סטוטורית, עלולים להקשות על תושבי המרקמים העירוניים הוותיקים להגיע לכלל החלטה בדבר המסלול המיטבי עבורם, ובכך לגרום עיכובים ביישום תהליכי ההתחדשות העירונית".

במקביל, גם מבקר המדינה, בדומה למשנה ליועץ המשפטי לממשלה שיצא בשנה שעברה נגד תוכנית תמ"א 38 והיקפי הבנייה המאושרים במסגרתה בחלק מהמקרים, כותב בדוח כי "מסלול תמ"א 38 במתכונתו הנוכחית הפך מכלי שמטרתו המקורית הצלת חיי אדם, לכלי התחדשות עירונית רב-עוצמה ובעל תכליות הדומות לשני המסלולים האחרים; דבר המביא לעתים לבינוי עירוני אקראי ללא התחשבות בשיקולים כלל-עירוניים, ועלול לפגוע במרקם העירוני".

מבקר המדינה גם מזכיר נקודה כאובה אחרת של ההתחדשות העירונית - אי-יישומה בפריפריה. "תושבי הפריפריה אינם זוכים באופן מעשי לנגישות לאותן הטבות שעומדות לרשותם לעידוד ולמימוש של תהליכי התחדשות עירונית", קובע המבקר.

לסיכום כותב המבקר כי "נדרשות בחינה והסדרה יסודיות של המערך הממשלתי הקיים בתחום ההתחדשות העירונית, על מרכיביו העיקריים. על המערך החדש לפעול מכוח תוכנית אסטרטגית ארוכת טווח בת-קיימא ולטובת כלל האוכלוסייה... לנוכח שליטת הממשלה במשאבי הקרקע וברגולציה של מערכת התכנון הארצית, עליה לשאת באחריות לקידום ולמימוש של תהליכי התחדשות עירונית כצורך לאומי בר-קיימא, ואם נוצרים חסמים בהליכי התכנון והמימוש עליה לפעול להסרתם".