הפוטנציאל הלא ממומש של תוכניות הפינוי-בינוי

לתוכניות פינוי-בינוי שלל יתרונות על פני פרויקטים רגילים. הם מובילים להריסת בניינים ישנים ורעועים, שלא פעם אינם עומדים בתקן לעמידה בפני רעידות אדמה ותמיד מחוסרי מרחבים מוגנים לדיירים. הם גם יכולים לחדש שכונות שלמות, ולהביא אליהן אוכלוסייה חדשה, צעירה ומבוססת יותר, ואף עשויים להטיב עם האוכלוסייה הקיימת שתקבל בסוף התהליך דירה חדשה, ללא תמורה כספית מצדם. ומעבר לכך, בנייה באזור עירוני ותיק ודאי עדיפה כלכלית ותכנונית על פני כיבוש עוד גבעה חדשה, ומתיחת תשתיות ובניינים לכל רוח.

 היקפי תוספת דירות בפינוי בינוי לפי שנה

סקירה חדשה של אנשי אתר פינוי-בינוי ותמ"א 38 של מדלן מעידה כי היצע הדירות הפוטנציאלי שפרויקטים אלה עתידים להניב הוא אכן לא מבוטל, ויכול לסייע להגדלת היצע הדירות בישראל, דווקא במרכזי הערים הקיימות ולא על ידי הפשרת שטחים חקלאיים בשולי הערים. אולם יחד עם זאת, בעוד הפוטנציאל משמעותי, היישום בשטח לא מצליח לממש את ההבטחות וגם הפער בין המרכז לפריפריה עדיין משמעותי מאוד.

74 אלף דירות

על פי נתוני מדלן, הפוטנציאל הטמון בתוכניות פינוי-בינוי בכל הקשור להיצע דירות חדשות הוא אדיר. סקירת כל תוכניות פינוי-בינוי מאז שנות ה-90 (אז החלה התוכנית המאפשרת את התהליך) מעלה כי מדובר בתוכניות לכ-74 אלף יחידות דיור חדשות שנקלטו במחוזות השונים במהלך השנים. מהן, תוכניות שכבר התקדמו לשלבי הפקדה ודיון בהתנגדויות כוללות לא פחות מכ-67 אלף דירות חדשות. אולם, בחינת התוכניות על פי שלבי התכנון השונים מעידה כיצד התמשכות התהליכים לא אפשרו עד כה להיצע הפוטנציאלי להתממש בשטח.

חשוב לציין כי הימשכות תהליכי התכנון היא גורם משמעותי שמעכב התוכניות, אך זה אינו הגורם המעכב היחידי. גם קושי בעבודה מול בעלי דירות, גורמים לא מיומנים שנכנסו לתמונה, שינויי מדיניות ברשויות מקומיות, דיירים סרבניים ופסקי דין והחלטות של ועדות ערר, מהווים לא פעם חסם לקידום התוכניות.

מסיבה זו, גם אם יש תוכניות שאושרו למתן תוקף, היקף המימושים עדיין נמוך הרבה יותר. בנקודה זו נציין עוד כי מבנה תוכניות הפינוי-בינוי הוא כזה המעניק תמריץ משמעותי ליזם שמקדם התוכנית, או לרשות המקומית, לפנות לממשלה כדי שזו תגדיר את המתחם כמיועד לפינוי-בינוי ותכריז עליו ככזה. מדובר בשלב קריטי בתהליך, אולם הכרזה זו מוגבלת בזמן, ואם כל החסמים שתיארנו מונעים את קידום הפרויקט היא עשויה לפוג עוד טרם מתן היתר הבנייה.

 היתר פינוי בינוי לעומת תמ"א 38

כך, על פי הנתונים, בעוד הפוטנציאל "על הנייר" עומד כאמור על עשרות אלפי יחידות דיור חדשות, חלק גדול מהן, למרות שהתקדם בוועדות התכנון, לא הצליח להגיע לכדי מימוש. נציין כי כמות ניכרת של תוכניות אלה קיבלה מתן תוקף במהלך השנים, אך מספר ההיתרים שניתן בפועל נמוך הרבה יותר. הנתונים מעידים כי 56 אלף יחידות דיור חדשות קיבלו מתן תוקף מאז שנות ה-90 אולם היתרי בנייה הוצאו רק לגבי 7,400 יחידות דיור בלבד. מדובר בכ-10% בלבד מכלל יחידות הדיור שנקלטו במחוזות השונים במהלך השנים, וכ-13% מתוך התוכניות שקיבלו מתן תוקף במהלך השנים. על פניו נראה שמדובר באנומליה, משום שלא אמורה להיות סיבה שמספר גדול כל כך של תוכניות שקיבלו מתן תוקף לא יתורגם למספר משמעותי יותר של היתר בנייה.

מציאות חדשה בשטח

בנקודה זו נחזור שוב לשורת החסמים והעיכובים שמינינו לעיל ונזכיר כי מדובר בשורה ארוכה של בעיות שמונעת מהפרויקטים להתקדם. אם לא די בכך, גם הימשכות תהליכי התכנון והאישור גורמים לכך שלעיתים תוכנית שאושרה שנים לאחר הפקדתה כבר נתקלת במציאות חדשה בשטח, אם תכנונית, אם של בעלי הדירות ואם של ראשי ערים שמתחלפים ואיתם משתנה גם המדיניות בעיר. עוד נקודה שיש לקחת בחשבון בכל הנוגע למימוש הנמוך, קשורה גם לתמ"א 38 - התוכנית שמעניקה זכויות בנייה כנגד חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. בחלק מהמקרים בעלי דירות שנואשו מתהליכים ארוכים בחרו לפנות לתוכנית המקבילה, שמאפשרת הוצאת היתר בהליך קצר הרבה יותר. כך, תמ"א 38 שאושרה בממשלה בשנת 2005, הובילה עם השנים גם לזליגה של בניינים שקודמו בעבר במסגרת פינוי-בינוי למסלול תמ"א 38 מה ששינה את תוכניות הפינוי-בינוי ובמקרים מסוימים אף הכשיל את מימושם.

את החיזוק לטיעון זה ניתן למצוא בנתונים שמעידים על היקף ההיתרים שניתן במסגרת תמ"א 38 (בשני המסלולים - חיזוק ובנייה על הקיים והריסה ובנייה) במהלך השנים. לפי נתוני מדלן יש כ-22,500 דירות שקיבלו היתר בתמ"א 38.

"למרות מגמת העלייה בשנים האחרונות במספר הדירות החדשות הצפוי להתווסף בעקבות תוכניות לפינוי-בינוי שזכו לתוקף, רמת הוודאות לגבי עצם ביצוען היא קטנה יחסית, כך שעד לבקשה להיתר ומימוש הפרויקט המרחק הוא רב", כך מנתחת דנה דוד, מנהלת תוכן מקצועי באתר מדלן, "לראיה, בשנים 2015-2016 על כל 10 דירות שקיבלו תוקף, רק 4 דירות הגישו בקשה להיתר ודירה אחת בלבד זכתה להיתר. לפיכך, גם כאשר תוכנית פינוי-בינוי זוכה לתוקף, אין בטחון כי היא תצא לפועל, שכן במרבית המקרים תהליך התכנון בפינוי-בינוי הוא ארוך מאוד ולאורך מרבית שלבי הפרויקט רמת הוודאות לגבי עצם ביצועו ומתכונתו קטנה יחסית.

 תוספת דירות מפינוי בינוי

"הסיבות לאי מימוש תוכניות פינוי-בינוי הן שונות ומגוונות, אך מרביתן קשורות להליכים ביורוקרטיים מתמשכים בהם הזמן הארוך שגורם לחוסר התאמה אל מול התכנון הראשוני, סכסוכי שכנים לאורך השנים, סכסוכים משפטיים בין העירייה ליזמים ובאופן כללי מידת הכדאיות הכלכלית לביצוע הפרויקט, המושפעת גם מסרבול ההליכים ומשפיעה על המוטיבציה של היזמים להוביל פרויקטים כאלה".

עם זאת, כאשר בוחנים את היקפי יחידות הדיור בשלבים השונים של התכנון והרישוי בשנים האחרונות, יש סיבה לאופטימיות כאשר נראה שהיקף התוכניות כמו גם ההיתרים נמצא בעלייה. את העלייה בנתונים אלה ברמה השנתית ניתן לשייך למספר גורמים. בין היתר, עליית מחירי הדירות מאז שנת 2007 הובילה לכך שיותר מתחמים הפכו כלכליים יותר לקידום פרויקט על ידי היזמים והקבלנים וגם המחסור בעתודות קרקע באזור הביקוש העלה את האטרקטיביות של מיזמי הפינוי-בינוי על אף דרך החתחתים שכרוכה בקידומם. גם הקמת הרשות להתחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון וגם שינויי חקיקה ומיסוי הובילו לפתירת חסמים שונים שעיכבו תכנון ומימוש חלק מהתוכניות.

על פי נתוני מדלן, אם בשנת 2010 היה מדובר על 2,900 יחידות דיור שקיבלו מתן תוקף ו-92 יחידות דיור שקיבלו היתר, בשנת 2014 מספר יחידות הדיור שקיבלו תוקף עמד על 4,300 ומספר יחידות הדיור שקיבלו היתר עמד על כ-1,000. בשנת 2016 היקף יחידות הדיור שקיבלו מתן תוקף עמד על 5,350 ומספר יחידות הדיור לגביהן ניתן היתר בנייה כבר עמד על 1,680. על פי המציאות בשטח אכן נראה שיותר פרויקטים מבשילים לקראת ביצוע. נציין שגורמים ברשות להתחדשות עירונית מאשרים כי היקף המימוש של מתחמי פינוי-בינוי נמצא בעלייה, וכי הציפייה היא שגם המימוש, כלומר הבנייה בפועל, תהיה משמעותית יותר בשנים הקרובות.

הפריפריה עדיין מאחור

בעוד יש מקום לאופטימיות בכל הנוגע למימוש עתידי של מתחמי פינוי-בינוי ברמה הארצית, בחינת קידום התוכניות השונות על פי המחוזות השונים מעידה כי הפריפריה עדיין נמצאת בפיגור בקידום התוכניות, ובהפרש משמעותי.

כך, בעוד במחוז תל-אביב ניתן מתן תוקף לתוכניות לכ-19.4 אלף יחידות דיור במהלך השנים, ובמחוז המרכז ניתן מתן תוקף לתוכניות לכ-14.9 אלף יחידות דיור, במחוזות ירושלים, צפון ודרום ניתן מתן תוקף ל-4,360 יחידות דיור, 2,340 יחידות דיור ו-4,550 יחידות דיור בהתאמה. מחוז חיפה יוצא דופן במקרה הזה, כאשר במחוז זה אושרו למתן תוקף 10.2 אלף יחידות דיור, פחות מאזור המרכז אבל נתון הגבוה משמעותית מהמחוזות האחרים.

תמונה דומה עולה גם מנתוני היתרי הבנייה שניתנו לפרויקטים השונים, במחוזות השונים. במחוז תל-אביב ניתן מספר היתרי הבנייה הגבוה ביותר שעומד על 3,405 יחידות דיור ובמקום השני מחוז המרכז בו ניתנו היתרים ל-2,550 יחידות דיור. במחוזות האחרים המספרים נמוכים משמעותית. בחיפה מדובר ב-630 יחידות דיור, במחוז דרום היתרים ל-473 יחידות דיור, במחוז צפון היתרים ל-250 יחידות דיור ובמקום האחרון ניתן למצוא את מחוז ירושלים בו הונפקו במהלך כל השנים היתרים רק ל-90 יחידות דיור בלבד.

"לפי הנתונים, ניראה כי יישובי הפריפריה, ובעיקר צפון הארץ רחוקים במיוחד ממימוש תוכניות פינוי-בינוי בשנים הקרובות", כך מציינת דוד, "זאת, על אף שמדובר באפיק ההתחדשות העירונית העיקרי עבורם, מאחר ותמ"א 38 מקודמת בעיקר באזורים עם ערכי קרקע גבוהים, משמע במרכז הארץ. נראה כי טרם הושג פתרון ברמה הלאומית על מנת להגדיר אזורים גיאוגרפיים ראויים ומועדפים להתחדשות עירונית לפי מדדים כמו רמה סוציו-אקונומית ומצב המבנים. העדר השיח הזה מותיר את הגורם הכלכלי כבעל שליטה בלעדית, ומרחיק את הפריפריה, שבה ערכי הקרקע נמוכים, מאפשרות ריאלית של התחדשות עירונית משמעותית בהשוואה למרכז הארץ".

 נתונים לפי מחוזות