מסלול חדש לתמ"א 38 עם שיקול-דעת נרחב לוועדה המקומית

תזכיר חוק חדש שפורסם על ידי משרד האוצר להערות הציבור בשבוע שעבר מציע שורה ארוכה של תיקונים לחוק התכנון והבנייה. מדובר בין היתר בתיקונים הנוגעים לסוגיית היטלי ההשבחה, כמו גם לחידוד סוגיות משמעותיות בכל הנוגע לתוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה (תמ"א 38) ויצירת מסלול חדש ליזמים וקבלנים המעניק תוספת זכויות במסגרת פרויקט הריסה ובנייה מחדש. במקביל, תזכיר החוק גם מציע לאפשר לרשות המקומית לקבוע כי כל פרויקט תמ"א 38 יחויב בהקצאת עד 15% לצורכי ציבור בפרויקט, אולם נציין כי מדובר בשטח שיתווסף לפרויקט ולא יבוא על חשבון השטחים שמאפשרת התוכנית לבנייה. אותם 15% שהעירייה תוכל לדרוש יוכלו לשמש לטובת גני ילדים, מרפאות ומבני דת בלבד. נזכיר כי עיריית תל-אביב מקדמת לאחרונה תוכנית דומה לשילוב שטחי ציבור בפרויקט התחדשות עירונית, אולם שם היקף השימושים רחב הרבה יותר.

בכל הנוגע לתמ"א 38, תזכיר החוק מבקש ליצור מסלול חדש לתמרוץ פרויקטים במסגרת מסלול הריסה ובנייה, מסלול שיאפשר קבלת זכויות רחבות יותר ממה שתמ"א 38 מאפשרת היום במסלול זה. אולם, בעוד תמ"א 38 היא תוכנית שמאפשרת הוצאת היתרי בנייה, המסלול החדש שמציע פי 3.5 זכויות, מחייב את היזמים והקבלנים להגיש תוכנית בסמכות הוועדה המקומית כדי לפעול על פיו. המשמעות מצד אחד היא זכויות נוספות שיכולות להגדיל את ההיתכנות הכלכלית, אולם מנגד, העובדה שמדובר בתוכנית בסמכות מקומית מאפשרת לעירייה שיקול-דעת נרחב הרבה יותר מזה שקיים בתמ"א 38 היום. שיקול-הדעת האמור עשוי להוביל לכך שלמרות שתיקון החוק מהווה רוח גבית של השלטון המקומי, הוא ייתקל במחסום של הרשויות המקומות שלא בטוח יסכימו לקבלו. באוצר ובמינהל התכנון הבינו שזה עשוי להיות המצב, וקבעו כי המסלול החדש יכלול גם היטלי השבחה לרשות המקומית על הזכויות שיינתנו מעבר לתמ"א 38 הרגילה.

אולם, גורמים בענף סבורים כי לא מדובר בתוספת משמעותית. אילי בר, מנכ"ל חברת אקו סיטי וראש צוות תכנון באיגוד חברות תמ"א 38, מסביר: "תזכיר החוק מנפח בלון גדול של זכויות אבל הרשות המקומית עומדת לנקב אותו. זה אומר שיש רוח גבית ממינהל התכנון ומשר האוצר, אבל הרשות המקומית תהיה זו שתחליט. גם גבעתיים, גם רמת-גן וגם תל-אביב, נמצאות כל הזמן בקיצוץ זכויות. השינוי האמיתי יבוא רק כשיהיה סנכרון בין המדינה לבין השלטון המקומי בהיבט הכספי, כלומר אם יחולקו תקציבים לקידום התחדשות עירונית כמו המודל של הסכם-גג להתחדשות עירונית".

עו"ד ישי איציקוביץ, מנהל מחלקת עסקאות הנדל"ן והתחדשות עירונית במשרד אגמון ושות', רוזנברג הכהן ושות' מוסיף כי "יש לתת את הדעת כי למעשה, אין בהצעת החוק הקנייה של זכויות נוספות מכח תמ"א 38 (שניתנות למימוש בדרך של היתר) אלא בסמכות הנתונה לוועדה המקומית לאשר תוכנית להגדלת הזכויות. לפיכך, כפי שהיה נהוג עד עתה, רשות שתרצה לקדם פרויקטים במסגרת תמ"א 38 תעשה זאת ומי שלא חפצה בכך, המצב יוותר על כנו. הדרך לתמרץ רשויות היא ככל הנראה באמצעות הסכמי-גג להתחדשות עירונית. לחלופין, ניתן גם לשקול לחייב רשויות בחקיקה אך על פניו נראה שמדובר בצעד דרמטי מדי. אגב, לאור הצעת החוק, יש לשאול מה היתרון של תמ"א 38 על פני פרויקטים במסגרת פינוי-בינוי שמצריכים אישור תוכנית, וודאי ברשויות שבהן לוועדה המקומית סמכות כוועדה עצמאית מיוחדת אשר בסמכותה לאשר תוכנית פינוי-בינוי".

תזכיר החוק מתייחס לנושא תמ"א 38 בהרחבה ומבקש לתמרץ את היזמים והקבלנים לקדם פרויקטים במסלול הריסה ובנייה מחדש על פני מסלול חיזוק מבנה קיים ותוספת קומות. עד היום, היתרון הגדול במסלול הריסה ובנייה היה שיזם או קבלן המקדם פרויקט היה יכול לשלב בין זכויות תמ"א 38 (זכויות הניתנות במסגרת תוכנית המתאר הארצית) לבין זכויות קיימות בתב"ע מאושרת שאינה קשורה לתמ"א 38 אך לא מומשו בעבר מסיבות שונות. שילוב זה בניצול הזכויות הוביל מצד אחד להיתכנות גדולה יותר של הפרויקטים בשל תוספת הזכויות המשמעותית, אך מצד שני גרם לבעיה. כך, בכל מקום בו אין זכויות נוספות מעבר לתמ"א 38 במסגרת תב"ע שלא נוצלה, ביצוע פרויקט במסלול הריסה ובנייה לא היה כלכלי.

תזכיר החוק יוצר למעשה מסלול חדש שיאפשר הגדלת זכויות ליזמים וקבלנים עד הכפלה של פי 3.5 מהיקף השטח הבנוי במגרש נכון להיום. מדובר בהטבה משמעותית שיכולה להפוך פרויקט לכלכלי. אולם, תזכיר החוק גם קובע כי זו תהיה התמורה הסופית, כלומר, 350% אחוז יהיו הרף העליון ולא ניתן יהיה לנצל זכויות נוספות, ובמקביל, יזם או קבלן יצטרך לבחור האם ללכת במסלול של תמ"א 38 הרגיל, שכאמור מאפשר הוצאת היתר מכח התמ"א, או לבחור המסלול החדש שמחייב תוכנית ברשות המקומית ומעניק לה שיקול-דעת נרחב האם לאשר אותה או לא.

עוד שינוי שמציע תזכיר החוק מתייחס למקרים מסוימים בהם פרויקט תמ"א 38 במסלול הריסה ובנייה קיבל את זכויות תמ"א 38, יחד עם זכויות התב"ע שלא נוצלו ויחד עם זכויות נוספות מכוח תוכנית אחרת שאושרה על ידי הרשות המקומית. מקרים אלה הובילו למצב בו התקבל היקף גדול מאוד של זכויות. באוצר רוצים לשים סוף ל"חגיגה" הזו, כפי שאמר מקור הבקיא בתזכיר החוק, וכך מוצע לקבוע כי אישור תמ"א 38 במסלול הריסה ובנייה יתאפשר רק בשילוב זכויות התב"ע והתמ"א ולא מעבר לכך.

"תוספת סמכויות לוועדות המקומיות אינה מועילה מספיק"

עו"ד מיטל טויסטר רוזנטל, העוסקת בתכנון ובנייה, ושותפה במשרד עו"ד עפר טויסטר, ציינה כי הניסיון המצטבר מהשינויים הרבים שנערכו לאורך השנים בתמ"א 38 מעיד על כך ש"הוספת סמכות לוועדות מקומיות לאשר זכויות נוספות אינו מועיל דיו במקום בו הרשויות אינן מעוניינות לאשר זכויות אלה, בין היתר בשל מחסור בשטחי ציבור. כך למשל, עיריית גבעתיים נהגה בעבר להתיר קומה אחת בלבד מכוח התמ"א, ולאחרונה במקרים מסוימים אף אינה מתירה את הקומה האמורה. כניסתו לתוקף של תיקון 3א, שאפשר להוסיף במקרים מסוימים עד 3.5 קומות מכוח תמ"א 38, לא השפיע באופן כלשהו על היקף הזכויות המאושרות על ידי העירייה.

עוד מוסיפה טויסטר רוזנטל כי "הקביעה כי 15% מהזכויות ישמשו למבני ציבור עשויה להוות תמריץ לרשויות להגדיל את היקף השטחים שיאושרו על ידם. עם זאת, יש לזכור כי היקף של 15% מהשטחים במגרש יכול לתת מענה לשטחי ציבור שהיקפם מצומצם (כגון גן ילדים), אך אין בו כדי לתת מענה לצרכים בהיקפים נרחבים יותר (כמו מתנ"ס או בית ספר)".

עו"ד עמית נסים, שותף במשרד עו"ד מינצר כרמון, נסים התייחס אף הוא לתזכיר החוק ואמר: "התיקון המסתמן לחוק הוא צעד נוסף ומבורך לעבר קידום פרויקטים של התחדשות עירונית, אך יחד עם זאת, התוספת המוצעת באחוזי בנייה תינתן אך ורק במסגרת תב"ע נקודתית, הליך תכנוני ארוך, אשר יעכב את לוחות הזמנים הארוכים ממילא. הבעיה אינה של זכויות בנייה באזורי הביקוש אלא של הסכמות דיירים. לדעתי אם יפחיתו את אחוז ההסכמה מ-80% ל-70-75% לפחות למשל הפקק היה נפתח ומאות פרויקטים היו יוצאים לפועל".

שינויים בהיטלי השבחה

תזכיר החוק מציע גם מספר שינויים מהותיים בכל הנוגע להיטלי השבחה. סעיף אחד מתייחס להיטל השבחה בגין תוכנית מתאר כוללנית. במסגרת תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה, נוצר מוסד ה"תוכנית מתאר כוללניות", אשר הינן תוכניות מתאר ליישובים, אשר אמורות להסדיר את התכנון הכולל ביישוב לשנים הבאות. מקום בו אושרה תוכנית מתאר כוללנית ליישוב, מוקנית לוועדה המקומית לתכנון ובנייה, שבתחומה אושרה תוכנית מתאר כוללנית, הסמכות לדון בתוכניות מתאר מקומיות אשר אינן חורגות משנקבע בתוכנית המתאר הכוללנית. כך, יכולה אותה הוועדה המקומית לדון בסל נושאים רחב יותר, במסגרת סמכויותיה, מבלי שנדרש לפנות לוועדה המחוזית. לאחר שאושר תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה, פנו מספר לא מבוטל של וועדות מקומיות, ובראשן תל-אביב, ופעלו לאישורן של תוכניות מתאר כוללניות.

אלא, שלאחר שאושרו אותן התוכניות פעלו גם אותן ועדות מקומיות, ושלחו דרישות לתשלום היטל השבחה, בגין כל עסקת מכר בתחום היישוב, כאשר באותן דרישות היטל השבחה, יוחסו סכומים משמעותיים להשבחה שנוצרה עקב תוכנית המתאר הכוללנית. הבעייתיות בכך, שאותן תוכניות מתאר כוללניות אינן תוכניות מפורטות, ולא ניתן להוציא מכוחן היתרי בנייה, וכך בעלי נכסים קיבלו דרישות היטל השבחה משמעותיות, בגין תוכניות שאושרו שהם אינם יכולים לממש זכויות באופן ישיר מכוחן. התיקון המוצע כעת מבקש להסדיר את הנושא. כך, מוצע לתקן את הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה העוסקת בנושא היטל ההשבחה, ולקבוע, כי חבות בהיטל השבחה תתגבש רק בתוכניות מסוימות - תוכניות שניתן להוציא מכוחן היתרי בנייה ללא אישורה של תוכנית נוספת. כאשר מנגד, תוכנית שאיננה ברמה מפורטת, כך שלשם הוצאתה יש צורך באישור של תוכנית נוספת לא תהווה אירוע מס.

עו"ד משה פולאקביץ', ראש תחום תכנון ובנייה במשרד יוסי לוי ושות', מוסיף כי תיקון מוצע זה כולל עוד נקודה שיש לשים אליה לב: "נקודה נוספת שיש לשים לב אליה, שהתיקון המוצע, בא לסגור מעין לאקונה נוספת שיש בחוק, והוא למעשה מאפשר לגבות היטל השבחה בגין תוכניות מפורטות, אף אם מדובר בתוכניות מתאר ארציות הכוללות הוראות מפורטות, דוגמת תוכניות לתשתית לאומית".

תיקון נוסף שכולל תזכיר החוק הוא תיקון שנוגע לזכויות מותנות. בשנים האחרונות הפסיקה בתחום היטל ההשבחה, החל מוועדות הערר ועד לבית המשפט העליון, עסקה רבות בסוגיית היטל השבחה בגין מה שמכונה "זכויות מותנות". כאשר הכוונה, היא לזכויות שהוקנו בתוכנית מסוימת, אך לצורך מימושן נדרש אישור בהליך נוסף. עו"ד פולאקביץ' מתייחס גם לנושא זה ומסביר: "פסק הדין המרכזי, שהיווה למעשה מעין ציר לפסיקות שהגיעו בעקבותיו, הוא פסק הדין בעניין אליק רון, שעסק בזכויות מותנות שנקבעו בתוכניות. פסק הדין יחסית סבוך ומורכב, אך בקליפת אגוז נקבע בו, כי מקום שבתוכנית כלולות זכויות מותנות, אז יראו את הזכויות, לצורכי היטל השבחה, כאילו אושרו במסגרת אותה התוכנית ולא במועד בו אושרו בפועל.

"עם זאת, נקבע שם, כי יתרחשו למעשה שני מועדי מימוש, פעם אחת, בעת מכירת המקרקעין, יבחן מבחינה שמאית השווי היחסי של הזכויות שנקבע בתוכנית, ופעם שנייה בעת מימוש הזכויות בפועל, יבחן מבחינה שמאית השווי היחסי של הזכויות בעת מימושן, כך שחלק מההשבחה תיוחס למועד אישור התוכנית וחלק מההשבחה תיוחס למועד מימוש הזכויות (ובכל מקרה המועד הקובע לפיו יקבע שווי הזכויות, יהיה מועד אישור התוכנית). כפי שההסבר הזה מסובך, כך גם במציאות, מדובר בהסדר לא פשוט, שגרם גם להליכים רבים הנוגעים להיטל השבחה, ובד בבד יצר קושי אמיתי ביכולת לתמחר את שווי הזכויות בשוק ואת הצפי להיטל השבחה שישולם בכל עסקה".

התיקון שמציע תזכיר החוק בהקשר זה מבקש לקבוע כי אם בתוכנית שניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה, מימוש הזכויות כפוף להליך נוסף (אישור של מוסד תכנון שאינו רשות רישוי), לא יראו לעניין הזכויות המותנות את יום אישור התוכנית כיום אירוע המס, אלא רק ביום שאושרו הזכויות בפועל. כלומר, מקום בו תוכנית כוללת זכויות מותנות, אירוע המס, המועד הקובע, שיעור ההשבחה וזהות החייב בהיטל השבחה כולם יקבעו במועד בו אושרו הזכויות בפועל. עוד נציין כי תיקון זה יחול גם על תוכניות "נושאיות", כלומר, תוכניות שחלות בכל תחום היישוב וחלות על נושא מסוים, לדוגמה תוספת חדרים על הגג, כאשר יראו רק במועד מימוש הזכויות מכוח אותן התוכניות כמועד אירוע ההשבחה.

"מועיל לוודאות אבל ייצור זעזוע בשוק"

עו"ד משה פולאקביץ' מסכם ואומר: "אין ספק שמטרתם של התיקונים המוצעים לתרום לוודאות בתחום ולפשט את ההליכים וכן את המידע שבידי קונים ומוכרים פוטנציאליים. ככלל, מדובר בהצעה ראויה, אך עם זאת, קשה להתעלם מכך שמדובר בפעם נוספת שמקודם תיקון לחוק התכנון והבנייה (23 תיקונים בארבע השנים האחרונות), אשר שוב יוצר מעין 'זעזוע' בשוק. מטבע הדברים, בשוק בו הסדרי החקיקה, המשפיעים באופן ישיר על שווי הקרקע, משתנים באופן כה תדיר, עלול הדבר להשפיע על כמות העסקאות ושוויין. זאת, בפרט, כאשר לתיקון המוצע נכללו הוראות מעבר מאוד מורכבות, שקצרה היריעה מלפרטן, אשר בטח לא יקלו על הבנת התיקון ומימוש בשוק".

יפעת רוזליו, מנהלת מחלקת שמאות בחברת פז כלכלה והנדסה, מתייחסת אף היא לנושא: "כיום יזמים ובעלי עסקים נמצאים בהמתנה ובאי-ודאות לגבי התשלום לרשות המקומית. אם התיקון לחוק יתקבל, תיווצר ודאות והערפל שנוצר בשטח אצל יזמים ובעלי נכסים, יתפזר. מדובר במקרה שבו קצב התכנון המואץ של גופי התכנון זירז את המחוקק לקבל הכרעה בעבור נושא שהיה על הפרק הרבה זמן. להערכתי, ביום שבו יאושר התיקון, נצפה בהתממשותן של עסקות רבות שהמתינו להכרעה. גם העבודה השמאית תהיה ברורה ומהימנה יותר, ואולי תהליכי השמאות הארוכים יתקצרו. תהיה שקיפות רבה יותר בעסקות ויהיה קל יותר לנתח אותן".