ממחר: כוח עצום יתרכז בידיים של הממונה על ההגבלים העסקיים

ועדת הכלכלה של הכנסת תדון מחר (ג') בתיקון לחוק ההגבלים העסקיים המתייחס לקבוצות ריכוז. בהצעת החוק, שכבר עברה בהצבעה ראשונה בכנסת, נותר תיקון אחד שטרם גובש סופית ועוסק בזכות ההתערבות של המפקח על הבנקים ושל הממונה על שוק ההון והביטוח במשרד האוצר - בהחלטות שעלולות לפגוע ביציבות המגזר שבאחריותם.

בהצעה שעברה בממשלה נכנס לחוק מנגנון הכרעה שאומר כי במקרה שהממונה על ההגבלים העסקיים אינו מסכים עם החלטות הרגולטורים, לממשלה תהיה זכות הכרעה סופית האם לקבל את עמדתם או לא.

ועדת הכלכלה מעוניינת להחזיר את התיקון כלשונו בהצעה המקורית. משמע, במקרה שהרגולטורים חוששים כי התערבות הממונה בתחומם תוביל לפגיעה ביציבות הבנקים או בחברות הביטוח - אזי הם יוכלו להטיל וטו על החלטתו והיא תהיה סופית.

"למה להחריג ענף מסוים?"

"לא ראוי שגורם חיצוני יטיל וטו על החלטות הממונה", סבור עו"ד ניב זקלר, שותף בכיר במשרד ויינשטוק זקלר ויו"ר ועדת ההגבלים העסקיים של לשכת עורכי הדין. "עם כל הכבוד לרגולטורים, אם המדינה והמחוקק הגיעו למסקנה כי קידום תחרות פועל לטובת הציבור, לא נכון להגביל את החלטה באינטרסים של פקידי ממשלה אחרים. אם הערך של התחרות מוביל לתוצאות חיוביות אז יש צורך לקדם את התחרות בכל הענפים, כולל הבנקים והביטוח", אומר זקלר.

"המפקח על הבנקים ונגיד בנק ישראל לא תמיד יודעים מתי צריך לאזן בין הגנה על יציבות לבין ערכים אחרים, דוגמה לכך אפשר למצוא בפרשת ויסות המניות", אומר זקלר. לדבריו, בדיוק כמו שבנקים מהווים שירותים חיוניים, ניתן לתת לשר התקשורת להטיל וטו על החלטות בתחום הסלולר: "קריסה של מערך הקווים הסלולריים יכולה לפגוע בצרכן לא פחות, אז למה דווקא להחריג ענף מסוים?", שואל זקלר.

בנוגע למנגנון ההכרעה בממשלה, סובר זקלר כי גם הוא אינו מוצדק: "הכרעה אם מעשה מסוים פוגע ביציבות או לא אינה החלטה שהממשלה צריכה לקבל, אלא אנשי מקצוע".

יותר מדי כוונות טובות

אלא שלא כל המומחים להגבלים עסקיים מסכימים עם דעתו של זקלר: "לדעתי, לכל רגולטור צריכה להיות סמכות עצמאית לתת הוראות לעצמו כאשר זה נוגע בפגיעה בתחרות", אומר עו"ד אלדד כורש, שותף מנהל בעמית, פולק מטלון המייצג בעניין התיקון לחוק את התאחדות התעשיינים, בפני ועדת הכלכלה.

לדבריו, לרשות יש סמכות אחת בחוק, לפיה אסור לה לשקול שיקולים שאינם תחרותיים: "יוצרים מצב שבמקרה של פגיעה ביציבות הבנקים, לרשות חשוב יותר מצב של אי פגיעה בתחרות, אבל לא מדובר בשיקולים הבלעדיים. הרשות יכולה לתת לבנקים וחברות הביטוח הוראות כיצד להפסיק להתחרות אחד בשני, שזה בתחום טיפולם של הרגולטורים. בפעמים היחידות שהרשות עשתה שימוש בשיקולים כאלה, הם נאסרו על ידי בית הדין", אומר כורש.

חוק ההגבלים העסקיים במתכונתו הנוכחית עוסק בשלושה תחומים עיקריים: הסדרים כובלים וקרטלים, מיזוגים ומונופולים. גם מונופול וגם קרטל מחזיקים בכוח שוק, מצב שבו הם יכולים להכתיב את רמת המחירים, את כמות המוצרים, את המגוון והאיכות שלהם, צעדים שעלולים לפגוע בצרכנים.

התיקון הנוכחי מתייחס לקבוצות ריכוז, שאמנם נמצאות כבר בחוק הקיים, אך לדעת הרשות אינו מאפשר לה לפעול באופן אפקטיבי כלפיהן. ההגדרה שבתיקון מתייחסת לחברות המחזיקות יחדיו ב-50% מהשוק ויש להן מאפיינים של תחרות מועטה. לאף אחת מהן אין רצון ליצור תחרות או להוריד מחירים ולכן הן מעדיפות להשאיר את המצב כמות שהוא. בתיקון הנוכחי, יוכל הממונה לתת לאותן קבוצות ריכוז, כמו חברות התקשורת, הוראות כדי למנוע פגיעה בצרכן או בתחרות.

"הבעיה העיקרית עם התיקון הוא שאין לדבר הזה כל ניסיון בעולם", אומר עו"ד זקלר ומוסיף: "אנחנו אחת המדינות היחידות בעולם שמחוקקת חוק בצורה חדשנית כזאת והחשש הוא שמתוך כוונות טובות, אבל מחוסר ניסיון, יינקטו צעדים שבסופו של דבר לא יהיו נכונים", מסביר זקלר.

לדבריו, יש אפשרות שבמצב הנוכחי, שבו יש מעט מאוד מתחרות בשוק הסלולר למשל, הפתרון הטוב ביותר הוא לא להפקיד את הפיקוח בידי הממונה, אלא לתת למשרד התקשורת לטפל בכך, כמו לפרסם עוד זיכיונות ולפקח על רמת המחירים.

"החוק מעורפל ולא ברור"

עו"ד כורש, מצד השני, סבור שאין פסול בכך שתהיה לרשות סמכות לפעול נגד קבוצות ריכוז. הבעיה, לדבריו, היא בדרך שבה נעשים הדברים: "כבר הגדירו בעבר את החוק כטרנטה. מדובר בחוק מעורפל, שאינו ברור. מה מסוכן יותר - מצב שבו לאדם אחד יש כוח מונופוליסטי או לכמה חברות? ברור שאדם אחד, אבל החוק מתייחס בחומרה רבה יותר כלפיי קבוצות ריכוז מאשר לבעל מונופולין, כי מתקנים פרק אחד ולא מסתכלים בראייה הכוללת", סבור כורש.

הערפול העיקרי, לדעת כורש, מתייחס להגדרת קבוצות ריכוז ככאלו המוחזקות בידי כמה אנשים, אלא שלא מצוין במפורש מספר מסוים. נוסף לכך, כורש מתנגד גם לסמכויות שהחוק נותן לממונה: "הרשות עצמה לא האמינה שתצליח לקבל את הסמכויות שביקשה, כמו אפשרות לא רק למנוע תחרות אלא גם לעודד אותה.

"לדוגמה, אם ברשות סבורים שאין מספיק תחרות בענף הביטוח, ניתן להורות לרשתות סופרמרקטים להתחיל לשווק פוליסות ביטוח, רק לצורך עידוד התחרות. לדעתי יש כאן פגיעה אדירה בחוק יסוד חופש העיסוק - ואין לכך אח ורע בעולם", מסכם כורש.

 עיקרי התיקון לחוק ההגבלים עסקיים