הממשלה הבאה תהיה חייבת לקצץ פעילויות ולבטל פטורים

דוח בנק ישראל שפורסם השבוע מעלה שוב את בעיית הגירעון שאיתו תתמודד הממשלה הבאה. הגירעון הגיע ל-3.5% מהתמ"ג ב-12 החודשים האחרונים, לעומת תקרת הגירעון של 2.9% שנקבעה ל-2018. ברור כבר עתה שהממשלה לא תעמוד בתקרת הגירעון גם ב-2019. באוצר טוענים, כי הנתונים עוד יתעדכנו והגירעון יצטמצם, אולם גם אז הגירעון בפועל יישאר גבוה מהיעד, מפני שהממשלה מפרה את הכללים שהיא עצמה קבעה.

כללים אלה כוללים הצבת תקרה להוצאה הממשלתית ע"י קישורה לצמיחת המשק ולחוב הלאומי, לצד צמצום הדרגתי של הגירעון ל-1.5% מהתמ"ג ב-2024. בעקבות המהלכים האלה, הצטמצם החוב הלאומי של ישראל מ-90% מהתוצר לכ-60% כיום (שהוא שיעור החוב המקסימלי שנקבע ע"י מדינות גוש האירו, שרובן אינן עומדות בו).

ההשלכות של הגירעון עקיפות ברובן: החוב הלאומי המממן אותו מתחרה בהשקעות ופוגע בצמיחה הכלכלית. בנוסף, הוא פוגע באמינותה הכלכלית של ישראל. לתהליכים אלה השפעה שלילית - אך סמויה - על אזרחי ישראל, ולכן הנושא נבלע בתוך שלל הנושאים הבוערים.

הבעיה היא שהממשלה, שקבעה את כללי המשחק, אינה מתנהלת לפיהם. הממשלה נכנעת לפיתוי קצר הטווח לתקצב מגוון תוכניות. כדי "לפתור" את הבעיה מבצעת הממשלה תעלולים חשבונאיים ויוצרת גירעון נסתר בתקציב.

דוגמה להפרת הכללים היא ההיתר שניתן לממשלה בחוק התקציב 2019 להגדיל את הוצאותיה ב-3% מעבר לתקרת כלל ההוצאה. חריגה זו נעשתה כ"הוראת שעה", בניסיון לרמז שהיא זמנית בלבד. אולם לממשלה יש נטייה להשתמש בהוראות שעה לתוכניות שיש להן השלכות ארוכות טווח. דוגמה לכך היא תוכנית "מחיר למשתכן", שתוקפה הוארך עד סוף 2019, בלי שצומצמו סעיפים אחרים בתקציב כדי לממן את עלותה.

אמצעי נוסף לעקיפת כלל ההוצאה ויעד הגירעון הוא העברת פעילות ממשלתית למסגרות חוץ-תקציביות. גם כאן תקפה הדוגמה של תוכנית "מחיר למשתכן", שמופעלת ומתוקצבת על ידי רשות מקרקעי ישראל ולכן אינה מובאת בחשבון בעת חישוב מגבלת ההוצאה.

אולם, אי-אפשר לאכול את העוגה ולהשאיר אותה שלמה. כדי לעמוד בתקרת הגירעון בלי להעלות מסים, יש לצמצם באופן ניכר את ההוצאה הממשלתית; כדי לשמור על גובה ההוצאה הממשלתית מבלי להעמיק את הגירעון, יהיה צורך להעלות מסים; אך אם המסים וההוצאות יישארו ברמתם הנוכחית - הגירעון יחרוג בהרבה מהגבולות שנקבעו.

רמת המיסוי וההוצאה הציבורית בישראל נמוכות ביחס למדינות אחרות ב-OECD, ולכן נראה כי הדרך הנכונה לפעול היא העלאת מסים. העלאת המע"מ נראית כאפשרות מפתה מפני שהיא פשוטה ליישום, אך מדובר במס רגרסיבי מאוד. היות שהוא מוטל על תצרוכת ולא על הכנסה, הוא מושת באופן יחסי במידה רבה יותר על בעלי הכנסה נמוכה - מפני ששיעור גבוה יותר מהכנסתם מוקדש לצריכה.

יתרה מכך, שיעור ההכנסות ממסים עקיפים בישראל גבוה כבר היום בהרבה מזה של מדינות אחרות ב-OECD.  בנוסף, החלק הארי של המסים הישירים מגיע כבר כיום משני עשירוני ההכנסה העליונים, כך שהיכולת להעלות את שיעור מס ההכנסה על קבוצת אוכלוסייה זאת מוגבלת.

לפיכך, נראה שכדי להעלות את ההכנסות ממסים ולשמור על מסגרת הגירעון תצטרך הממשלה החדשה לנקוט פעולות לא פופולריות - בנוסף לקיצוץ בפעילויות, יהיה עליה להרחיב את בסיס משלמי מס ההכנסה באמצעות צירוף אוכלוסיות נוספות ולבטל פטורים ממסים, ליחידים ולחברות כאחד.

הכותב הוא חוקר ראשי ויו"ר תוכנית מדיניות המאקרו-כלכלה, מרכז טאוב