האם נתניהו מוסמך לחתום על הסכמים בלי אישור הממשלה?

רבים הופתעו מהחלטתו של בנימין נתניהו לחתום על ההסכמים עם איחוד האמירויות ובחריין, בטקס חגיגי, לפני שהשרים וחברי הכנסת קיבלו אפילו הזדמנות לקרוא אותם. איך ייתכן שאדם אחד, ואפילו הוא ראש ממשלה, מסוגל בחתימת ידו לכבול את המדינה בהתחייבות ארוכת שנים? השר יזהר שי מכחול לבן, בראיון לכאן ב', טען שמבחינה משפטית אין דופי במעשה כזה. "ככל שידוע לי", הוא אמר, "לא צריכה להיות הצבעה בממשלה. ההסכם צריך להיות מונח בממשלה. הוא מונח בכנסת".

היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה, שלומית ברנע פרגו, הבהירה בינתיים שבהסכם עם האמירויות כתוב מפורשות שהוא מותנה באישור הממשלה. אבל השאלה העקרונית עדיין מטרידה: מי באמת מוסמך לחתום על הסכמים בינלאומיים בשמנו?

נעזרנו בד"ר אלעד גיל, חוקר במכון אבא אבן לדיפלומטיה בינלאומית במרכז הבינתחומי הרצליה ועמית מחקר בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית. גיל מציע להפריד בין המישור הציבורי למשפטי. מבחינה ציבורית, אולי יש טעם לפגם בצעד מדיני הרה-משמעות בלי לשתף איש בתוכנו. מבחינה משפטית, התשובה יותר מורכבת.

מוזר, אבל דרכי האישור של הסכמים בינלאומיים מעולם לא הוסדרו בחקיקה. מי שיעיין בחוק ימצא רק שתי התייחסויות לסוגיה. חוק יסוד נשיא המדינה קובע שהנשיא יחתום על אמנות שהכנסת אשררה, אבל לא מסביר מתי הכנסת צריכה לאשרר אמנות. חוק יסוד משאל עם דורש שוויתור על שטחים שהמשפט הישראלי חל בהם יוכרע במשאל עם או ברוב של 80 ח"כים. זה הכל.

אבל לפעמים התשובה בגוף ההסכם. יש הסכמים שנאמר בהם שהם ייכנסו לתוקף במעמד החתימה; באחרים נכתב שהם מותנים באשרור של גוף אחר. אם ברנע פרגו מדייקת, ההסכם עם האמירויות הוא מהסוג השני.

חוק מפורש אין, אבל נורמות יש. לפי המסורת המשפטית שהתפתחה בישראל, הגוף שמוסמך להתחייב בשם המדינה הוא הרשות המבצעת, כלומר הממשלה. לא הכנסת, אבל גם לא ראש הממשלה אישית. המסורת הזאת נובעת משלושה מקורות. הראשון הוא הדין שירשנו מהמנדט הבריטי. השני הוא חוק יסוד הממשלה, שמסמיך את הממשלה לעשות "כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת". השלישי הוא פסיקות בג"ץ.

לפי מסורת אחרת שהתפתחה עם השנים, הסכמים חשובים במיוחד מובאים גם לאישור הכנסת. כך נעשה למשל בהסכמי השלום עם מצרים וירדן, בהסכם אוסלו. יש משפטנים שסבורים שהמסורת הזאת מושרשת עד כדי כך שהיא קנתה תוקף מחייב. אבל גיל מדגיש שהעמדה הזו לא נשענת על שום פסיקה של בג"ץ.

מכל מקום, התקנון הזמני שאימצה הממשלה קובע שנתניהו יצטרך לפחות להציג את ההסכם לכנסת לפני אישורו בממשלה.

תחקיר: אוריה בר-מאיר