איחוד רשויות מקומיות הוא פתרון נחות שיש טובים ממנו

משבר הקורונה והקולות הרבים שמצדדים ב"ניצול המשבר לרפורמות" הביא איתו גם גל של קריאות לשינויים בשלטון המקומי, חלקן בעד חיזוק הרשויות המקומיות ואחרות בעד איחוד רשויות. אפילו מנכ"ל משרד הפנים זרק את סיסמת איחוד הרשויות בריאיון שנתן לקראת השנה החדשה, וחיזק את כל אותם אנשים שמצדדים באיחודים בגלל "בזבזנות בשלטון המקומי".

פתרון איחוד הרשויות מוצג לא פעם כסוג של פתרון קסם לכל תחלואה שאנשים רואים בשלטון המקומי. אבל במקרים רבים רבות איחוד רשויות בכלל לא קשור לבעיה שעליה מדובר, ולעתים הוא עלול אפילו להחריף אותה. הגיע (שוב) הזמן לדבר על איחוד רשויות, מה הוא נותן ויותר חשוב, מה הוא לא נותן.

הטיעון של איחוד לטובת התייעלות הוא כנראה הטיעון המרכזי הנוגע לאיחוד רשויות. יעילות לצורך מיצוי יותר טוב של כספי הציבור ושיפור רמת השירות לתושב הוא אכן סיבה טובה מאוד לאיחוד, משום שהוא מגדיל את הרשות המאוחדת מעבר לרף הכניסה לאספקה יעילה של שירותים מקומיים.

יש שירותים שרף הכניסה ליעילות בהם הוא נמוך, ואחרים שבהם הוא גבוה. למשל, איסוף אשפה נעשה לרוב במיקור חוץ ולכן רף הכניסה לא גבוה, ולכן יישוב כמו מטולה לא ישלם הרבה יותר מאשר יישוב כמו קריית שמונה. לעומת זאת, שירותים וטרינריים הם הכי יעילים ואיכותיים כשהם נותנים שירות ל-150 אלף איש או יותר.

רף כניסה גבוה נוסף הוא החינוך המיוחד, שבו המדינה משלמת את רוב העלויות אבל לא תשתתף אם אין מספיק ילדים. הרבה ערים שולחות את הילדים לרשויות גדולות יותר, שעברו את הרף.

ישנו היבט אחד בלבד שבו איחוד של רשויות משפר יעילות על פני כל פתרון אחר של איגום משאבים - איחוד המנגנון המטה המוניציפלי, ראש העירייה, המנכ"ל וכו'. אבל באיחודים בין רשויות של יותר

מ-20 אלף תושבים היעילות שנוצרת מאיחוד המנגנונים היא בעלת ערך כספי נמוך ביחס לתקציב המאוחד של הרשויות. בכל שאר השירותים המרכזיים של הרשויות ניתן לבצע מיקור חוץ אשר מאפשר להשיג יעילות גבוהה יותר במרבית השירותים, כולל ברשויות קטנות. פוטנציאל איחודים לצורך יעילות בישראל עומד על כ-60 רשויות עם פחות מ-10,000 תושבים, איחודים אשר יכולים להוביל לצמצום של 30-40 רשויות.

מסקנה א': מחקרים שנעשו בארץ ובעולם מלמדים שאיחוד משפר יעילות כאשר מאחדים רשויות קטנות מ־20 אלף תושבים.

■ יש דוגמאות מהשטח שממחישות איך פתרונות אחרים מאיחוד מייצרים יעילות, כמו מסגרות שמאחדות משאבים/שירותים ברמה המטרופולינית כגון איגוד ערים משותפים (שפד"ן, מי אביבים, איגוד ערים דן לתברואה ועוד) וגם האשכולות האזוריים. אשכולות מטרופוליניים הפועלים בעולם מדגימים כיצד ארגונים אזוריים משפרים יעילות בתחומי התחבורה, איכות הסביבה, טיפול בבעלי חיים (וטרינריה) ועוד.

כבר היום ישנם שירותים אזוריים המבוססים על מינוף יתרונות לגודל כמו חינוך מיוחד המנוהלים ברמה המחוזית ע"י המדינה, או בתי ספר תיכונים מחוץ לערים הגדולות הפועלים כמוסדות אזוריים. הגורם המרכזי שמעכב הקמה של גופים אזוריים נוספים היא המדינה - כמו במקרה של היעדר רשות תחבורה מטרופולינית בגוש דן.

אז למה בעצם מדברים על הזמן על איחוד רשויות, כמו האיחוד שאמור לקרות בין בת ים לת"א? כי אין הבנה שאיחוד תל אביב-בת ים הוא מהלך "אין ברירה" הנובע ממחסור קיצוני של מקורות הכנסה של בת ים. ללא האיחוד יעבור לפחות עשור, אם בכלל, עד שבת ים תייצר הכנסות לצמצם את הפערים בעצמה.

איחוד בת ים נובע גם בגלל שהיא רשות ענייה אשר סמוכה לרשות עשירה שיכולה "לקלוט אותה". כאשר אין שכנה עשירה, המדינה מכניסה יד לכיס, כמו שעשתה במקרה של לוד והרשות נכנסת לתוכנית הבראה של עשור.

מסקנה ב': יש פתרונות יעילים יותר מאיחוד רשויות

■ אם בוחנים את מטרופולין ת"א במבט הציפור, או את הקריות, קשה להתעלם מרצף הבינוי שלא מאפשר לזהות מתי חוצים את הגבול בין הרשויות. הרצף הזה רק יתעבה בשני העשורים הקרובים.

אי אפשר להתעלם גם מכך שריכוזיות של התכנון בישראל הובילה לא פעם לחלוקת משאבים לא הוגנת. אם מסתכלים על תוכניות המתאר המחוזיות ועל התפיסה התכנונית שעומדת בבסיסן, תפיסת ארבעת המטרופולינים, מבינים שמחוז כמו מחוז תל אביב כבר תוכנן כמטרופולין אחד שליבתו ת"א.

עוד בולט בתוכנית המתאר המחוזית של ת"א הוא שעיריית ת"א-יפו קיבלה את עיקר ההקצאה של ייעודי הקרקע לתעסוקה בעוד שרוב הרשויות האחרות שימרו את מה שהיה להן (הרצליה פיתוח וצפון גלילות של רמת השרון, הבורסה בר"ג, מזרח חולון ואזור התעשייה של אזור) ואלה שלא היה להן - גבעתיים, בת ים, קריית אונו - לא קיבלו.

הרשות היחידה שקיבלה זכויות היא בני ברק אשר השכילה לדרוש להעצים את הזכויות במתחם בסמוך לקניון איילון, אך גם מהלך זה התבסס על אזור תעסוקה קיים. למרות נוכחות של רשויות רבות בתכנון המחוזי, העובדה שהתכנון נעשה בהסתכלות מטרופולינית ולא כמו"מ בין הרשויות הוביל לריכוזיות שאת השפעותיו אנחנו רואים כבר שנים בחולשתן הכלכלית של בת ים, גבעתיים וקריית אונו. ובפקקים באיילון.

אבל שימוש באיחוד רשויות כתיקון לבעיה שהמדינה יצרה אינו בדיוק "תהליך בריא" או "תהליך יעיל". במקרה כזה אולי היה נכון לפרק את הוועדות המחוזיות החולשות על מטרופולינים (כמו ת"א וחיפה) ולהקים ועדת תכנון מטרופולינית הכפופה לרשויות הפועלות בתוכה.

גוף שיתופי אשר מחייב את הרשויות לפעול ביחד יכול להביא לתוצאה אשר מאזנת בין הצרכים המקומיים והצרכים האזוריים. כאשר כל השחקנים היושבים סביב השולחן צריכים לתת דין וחשבון על החלטותיהם לתושבים, לא לממשלה, התוצאה תהיה טובה יותר למטרופולין.

מסקנה ג': מוטב להכפיף את התכנון המטרופוליני לעיריות

■ וישנו היבט נוסף שמצדדי האיחודים שוכחים בקלות - התוצאה הישירה של איחוד רשויות היא צמצום הייצוגיות של התושבים. אם ברבות מהרשויות הבינוניות יש לכל היותר נבחר ציבור על כל 2,000 תושבים, הרי שברשויות גדולות כמו ת"א היחס הזה מגיע לנבחר ציבור לכל 15 אלף תושבים ובירושלים לנבחר ציבור לכל 30 אלף תושבים.

איחודים פוגעים בייצוגיות ומובילים לניתוק בין נבחרי הציבור לתושבים. רובנו כבר רואים שהיחס הקיים בין נבחרי הציבור בכנסת לתושבי המדינה, ח"כ לכל 80 אלף תושבים, מוביל לנתק גדול (ויש שיגידו, מוחלט) בין התושבים לנבחריהם. אין סיבה להזדרז ולייבא את הנתק הזה גם לרמה המקומית.

מסקנה ד': לפחות ברמה המקומית, כדאי לשמור על עיקרון הייצוג.

הכותב כלכלן מוניציפלי, מייעץ לרשויות מקומיות