תלי תלים של פרשנויות, הסברים וביקורות נשמעו בימים האחרונים על ההסכם לתיחום הגבול הימי עם לבנון עליו עומדת ישראל לחתום. כמקובל במקומותינו, היו מי שהתייחסו להסכם בפסקנות למרות שלא נחשפו לפרטיו המלאים, ואחרים עשו זאת באופן אוטומטי, בהתאם למחנה שאליו הם מרגישים שייכים. אבל גם כעת, לאחר שההסכם הונח בפני הכנסת, ברור שהשאלה האם נכון לחתום עליו או לא היא מורכבת ותלויה גם בהשקפה האישית של כל אחד מאיתנו. אז במסגרת הכתבה הנוכחית לא נתווכח על פרטי ההסכם והאם הוא "טוב" או "רע". אבל כן נעסוק בעניין חשוב מאוד שקשור אליו: הפרוצדורה.
"החוק קובע שההסכם יכול להגיע לכנסת, אבל (הוא) לא חייב", קבעה בהקשר זה השרה מרב מיכאלי, בראיון בכאן ב' שבו סינגרה על ההסכם ועל התנהלות הממשלה. מנגד, מי שמהווה כיום מעין אופוזיציה בתוך הממשלה, השרה איילת שקד, קבעה בהודעה לכתבים כי "כל הסכם משמעותי בדורות האחרונים הובא לאישור הכנסת מתוך הבנה שבנושאים משמעותיים צריך לחזור אל הריבון". מי צודק? האמירות לא בדיוק סותרות זו את זו, אבל הניסיון לבדוק אותן מעלה כמה ממצאים מעניינים.
אין חקיקה, אבל יש מסורת משפטית
ראשית, מה בעצם אומר החוק בישראל? האם ישנה חובה להביא הסכמים בין לאומיים לאישור הכנסת? עסקנו בשאלה הזאת בקצרה לפני כשנתיים, אז המציאות הייתה מעין תמונת מראה למצב הנוכחי. ראש הממשלה באותם ימים, בנימין נתניהו, חתם על "הסכמי אברהם" לפני שאלה הובאו לאישור הממשלה והכנסת, ובאופוזיציה זעמו.
טקס החתימה על הסכמי אברהם / צילום: Shutterstock
בבדיקה שפרסמנו התגלה ממצא שהוא מעט מפתיע. למעשה, האופן שבו יש לאשר הסכמים בין לאומיים מעולם לא הוסדר בחקיקה, והאזכורים של העניין בחוקים הקיימים הם דלים. מה כן יש? מסורת משפטית שהתפתתה לאורך השנים שלפיה הגוף שמוסמך להתחייב בשם המדינה הוא הרשות המבצעת, כלומר הממשלה. מסורת זו נסמכת על שלושה מקורות: הדין שירשנו מתקופת המנדט הבריטי; חוק יסוד: הממשלה שמסמיך את הממשלה לעשות "כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת"; ופסיקות שונות של בית המשפט.
המידע הזה שהזכרנו אז עולה כעת גם מחוות-הדעת שפרסמו השבוע המשנים ליועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב-מיארה, בנוגע להסכם הנוכחי. "אופן ההתקשרות בהסכמים בין לאומיים לא הוסדר בחקיקה, אלא במנגנונים ומסמכים פנים-ממשלתיים", נכתב במסמך שבו מזוכר גם כי ההסדר הרלוונטי לעניין ההסכמים הללו קבוע בסעיף 10 לתקנון עבודת הממשלה העוסק ב"אשרור ואישור אמנות בינלאומיות". התקנון הזה כן מחייב את הממשלה להניח הסכם מן הסוג הזה על שולחן הכנסת, כלומר לאפשר לח"כים לעיין בו, וגם מחייב להעניק להם פרק זמן של שבועיים כדי לעשות זאת, אך לא מעבר לכך.
יחד עם זאת, הדיון בסוגיה עשוי להיות סבוך יותר. נכון שאין מקור משפטי מפורש להבאת הסכמים בין לאומיים לאישור הכנסת, אבל לאור העובדה שרבים מההסכמים האלה כן הובאו בסופו של דבר לכנסת, יש מי שטוענים כי דפוס הפעולה הזה הפך ל"מנהג חוקתי". כלומר, מנהג שאף שאינו מעוגן בחקיקה, עשוי לשמש כמקור סמכות. בחוות-הדעת של המשנים ליועמ"שית מתייחסים גם לכך ומשיבים לטענה אפשרית כזאת כי "דוקטרינת המנהג החוקתי לא הוכרה בפסיקה ולא נקלטה במשפט הישראלי". כמו כן, לדבריהם, גם אילו הייתה מתקיימת דוקטרינה זו, עדיין לא הוכרה האפשרות המשפטית לאכוף מנהג שכזה באופן מחייב. יחד עם זאת, חוות-הדעת כן מציינת שבית המשפט הכיר במנהג החוקתי ככלי פרשני.
הסכמי העבר נחלקים לשלוש קבוצות
אז לא מצאנו מקור משפטי מובהק שמחייב את הממשלה להביא הסכמים בין לאומיים לאישור הכנסת. אבל מה קרה בפועל לאורך השנים? מתברר שלמרות היעדר חובה חוקית מפורשת, במהלך ההיסטוריה ממשלות ישראל בכל זאת הביאו לאישור הכנסת (מראש או בדיעבד) הסכמים מדיניים משמעותיים או הסכמים בעלי חשיבות מיוחדת. נתונים על כך מצאנו בשתי חוות-דעת משפטיות שפרסמו בעבר מני מזוז, ששימש היועץ המשפטי לממשלה, ואיל ינון, ששימש היועץ המשפטי של הכנסת.
גם הם נדרשו לקבוע האם הסכמים שנחתמו בתקופתם מחויבים להגיע לאישור הכנסת, ללמדנו שהמחלוקת בעניין וחוסר הבהירות לא נולדו אתמול. מזוז נדרש לשאלה האם הסדר לפריסת כוחות מצריים באזור פילדלפי, כחלק מתוכנית ההתנתקות, טעון את אישור הכנסת. הוא קבע כי אין חובה חוקית כזאת, אך לבסוף הממשלה דווקא כן הביאה את הנושא בפני המליאה. ינון עסק בצורך לתגבר את כוחות הצבא המצרי בסיני - עניין שמעוגן בהסכמי השלום עם מצרים - וגם הוא קבע כי אין צורך להעלות את שינוי ההסכם לאישור בכנסת, אך סבר כי על ועדת החוץ והביטחון לפקח על הנושא באמצעות אחת מוועדות המשנה שלה.
מה למדנו מחוות-הדעת? שאת ההסכמים אפשר לחלק לשלוש קבוצות. בקבוצה הראשונה נכללים הסכמים שהובאו לאישור הכנסת לפני שנחתמו. כאן אפשר למצוא שני הסכמי שלום בולטים שחתמה ישראל עם שכנותיה מצרים וירדן. ההסכם עם מצרים אושר בכנסת במרץ 1979 ונחתם חמישה ימים לאחר מכן; ההסכם עם ירדן אושר בכנסת באוקטובר 1994 ונחתם למחרת. דוגמאות להסכמים נוספים שהועברו בצורה הזאת הם, למשל, הסכם השלום קצר הימים שחתמה ממשלת בגין עם לבנון ב-1983, ומה שזכה לכינוי "הסכם חברון" עליו חתם נתניהו בקדנציה הראשונה שלו כראש ממשלה.
ומה עם הסכמים בולטים אחרים כמו הסכמי קמפ דייוויד עם מצרים (הסכמי המסגרת שהובילו בהמשך להסכם השלום) והסכמי אוסלו מתקופת יצחק רבין? הם שייכים לקבוצת ההסכמים שנחתמו לפני שקיבלו את אישורה של הכנסת, אך כן הובאו לאישורה בדיעבד. הליך כזה מתאפשר כאשר בשל צורך מיוחד ההסכם נכנס לתוקף ברגע שבו הוא נחתם. הסכמי קמפ דיוויד מ-1978 אושרו בכנסת עשרה ימים לאחר חתימתם. גם ההסכמים שזכו לכינויים "אוסלו א'" (1993) ו"אוסלו ב'" (1995) אושרו בכנסת רק לאחר שכבר נחתמו.
גם אצל נתניהו היו לא מעט הסכמים כאלה. בקדנציה הראשונה שלו הוא הביא לכנסת את "הסכם וואי" (הסכם נוסף עם הרשות הפלסטינית שנחתם ב-1998) רק לאחר חתימתו; ובקדנציה האחרונה, הוא נהג באופן דומה לגבי "הסכמי אברהם" (שכללו הסכמי שלום עם איחוד האמירויות ובחריין), אם כי כאן יש הסתייגות חשובה: בהסכם עם איחוד האמירויות נכתב במפורש שהוא ייכנס לתוקף רק לאחר שהצדדים ייאשרו אותו בהתאם לנהלים הנדרשים במדינתם. בסופו של דבר, ההסכם עם איחוד האמירויות נחתם בספטמבר 2020 והובא לכנסת חודש לאחר מכן, וההסכם עם בחריין, שנחתם באותו מועד, הובא לכנסת בשלב מאוחר אף יותר.
זה מביא אותנו לקבוצה השלישית, שאליה ישתייך כעת גם ההסכם הנוכחי על הגבול הימי. כן, ממשלות ישראל כבר חתמו בעבר על הסכמים בין לאומיים ולא הביאו אותם כלל לאישור הכנסת. לתוך הקטגוריה הזאת נופלות למשל הרחבות שונות של הסכמי אוסלו, או ההסכם שנחתם ב-1996 על חידוש הנוכחות הבין לאומית בחברון. בהקשר הזה מעניין להזכיר דוגמה אקטואלית יותר בדמות הסכם הפיוס עם טורקיה משנת 2016, שלא רק שלא אושר על ידי הכנסת, הוא אפילו לא הובא להצבעה בממשלה ואושר רק בקבינט (על פי כללי התקנון).
הסכם בעל מאפיינים ייחודיים
לאילו מהקבוצות מתאים ביותר ההסכם הנוכחי? זאת כמובן שאלה מורכבת. בחוות-הדעת של המשנים ליועמ"שית מוזכרים למשל מקרים דומים שנוגעים לעניין תיחום אזורים ימיים, וגם הם לא הובאו בעבר לאישור הכנסת. מדובר בהסכם לתיחום מים טריטוריאליים שנחתם עם ירדן ב-1996, וההסכם לתיחום האזור הכלכלי הבלעדי עם קפריסין משנת 2010.
טקס החתימה על הסכם השלום עם ירדן / צילום: Reuters
מצד שני, אין ספק שההסכם עם לבנון הוא בעל מאפיניים ייחודיים: זהו הסכם שנעשה עם מדינת אויב, הוא עוסק בהגדרת גבול מולה, ומעבר להשלכות הכלכליות יש לו גם השלכות מדיניות וביטחוניות. וזה עוד לפני שהזכרנו את הסיטואציה הפוליטית הייחודית: ממשלת מעבר שכהונתה עומדת להסתיים בתוך שבועות ספורים. אולי לכן, בשורה התחתונה היועמ"שית כן המליצה לממשלה להביא את ההסכם לאישור הכנסת, גם אם, כפי שכבר למדנו, אין מחויבות חוקית מפורשת כזאת.
לקריאה נוספת:
לתשומת לבכם: מערכת גלובס חותרת לשיח מגוון, ענייני ומכבד בהתאם ל
קוד האתי
המופיע
בדו"ח האמון
לפיו אנו פועלים. ביטויי אלימות, גזענות, הסתה או כל שיח בלתי הולם אחר מסוננים בצורה
אוטומטית ולא יפורסמו באתר.
כתבות
ני"ע
