החלטת הממשלה שדחפה קדימה את פיתוח משק הגז

"ארץ ישראל התברכה כ'ארץ זבת חלב ודבש', אך לא כך באשר לדלקים פוסיליים", כתב ב-2016 המשנה לנשיאה אליקים רובינשטיין ב"בג"ץ מתווה הגז". אכן, החיפוש אחר משאבי האנרגיה בארץ ישראל מתועד עוד בתקופה העות'מאנית, אז תוכננו קידוחים באיזור ים המלח, אולם אלה נזנחו בעקבות ממצאים מאכזבים. החל משנות ה-70 נעשה ניסיון נוסף לאתר נפט ודלקים אחרים, הפעם בשטח הכלכלי-ימי של מדינת ישראל, אך במשך עשורים לא נמצאו תגליות ראויות לציון.

● רפורמת שטרום שינתה את ענף הבנקאות, אך התחרות עוד לא פה | המוניטור
● משרד האנרגיה: זינוק של 37% בהכנסות המדינה מתמלוגי גז טבעי ב-2022
● הממשלה אישרה תוכנית להגדלת תשתיות יצוא הגז הטבעי למצרים

ופתאום, בואו של המילניום הנוכחי בשנים 1999-2000, בישר על שלושה שדות גז טבעי בחלק הדרום-מזרחי של המים הכלכליים של ישראל: נועה, מרי B ואור. אלה אפשרו כבר ב-2004 לחבר למערכת הגז הטבעי מפעלים גדולים ותחנות כוח של חברת החשמל. אולם "המפץ הגדול" של משק הגז הטבעי בישראל היה עוד לפנינו.

בשנים 2009-2010 התגלו בחלק הצפוני של המים הכלכליים שני שדות הגז תמר ולוויתן - שהיו גדולים עד כדי כך שאפשרו למדינת ישראל להפוך, באופן חסר תקדים, ליצואנית אנרגיה. בהמשך הצטרפו אליהם גם שדות הגז הקטנים יותר: כריש (2012) ותנין (2013). ובמספרים: בעוד שצריכת הגז הטבעי בישראל עומדת כיום על כ-13 מיליארד מ"ק (BCM) בשנה, בשלושת המאגרים הראשונים יחדיו (נועה, מרי B ואור) התגלו עתודות גז בגודל של כ-35 BCM, במאגרי כריש ותנין (כולל מאגר כריש צפון) כ-75 BCM, במאגר תמר כ-300 BCM ובמאגר לוויתן כ-500 BCM. וזה לא הכול: בשנים האחרונות התגלו במים הכלכליים של ישראל מאגרי גז טבעי קטנים נוספים שטרם פותחו - "שמשון", "דלית" ו"דולפין".

למה זה חשוב? כדי שנוכל לענות על השאלה הזאת, נצטרך לעשות היכרות קצרה עם הגז הטבעי. גז טבעי הוא מקור אנרגיה שנוצר בתהליך טבעי במעמקי האדמה, בתצורת מאובנים. על מנת להשתמש בגז טבעי יש צורך להפיק ולהוליך אותו לצרכן, בדומה לדלקים אחרים. אבל מה שמייחד אותו ביחס לדלקים אחרים, הוא היתרונות הרבים שלו במישורים הכלכליים, הסביבתיים ולעתים אף מדיניים. מקובל לטעון שייצור חשמל על בסיס שימוש בגז טבעי מגדיל את נצילות האנרגיה בכ-80%, חוסך בכוח-אדם ומפחית את השימוש במשאבי קרקע ובמשאבים סביבתיים נוספים.

ומי שעדיין לא השתכנע, מוזמן לחזור אל החורף שעבר, כאשר פרצה המלחמה באוקראינה. בתגובה לתוקפנות הרוסית, מדינות המערב החליטו להחרים את הגז הטבעי שמופק ברוסיה, מה שגרע כמויות אדירות של גז טבעי משוק האנרגיה העולמי והזניק את המחירים לגבהים שלא נראו מזה למעלה מעשור. נבואות אפוקליפטיות (שלשמחתנו לא התממשו) דיברו על האפשרות שהאירופאים יקפאו בחורף וכותרות בתקשורת הכלכלית העולמית דיווחו על "הבהלה לגז הטבעי".

ובכל הטלטלה העולמית הזאת, דווקא בישראל הקטנה המצב האנרגטי היה יציב באופן יחסי. איך זה קרה? כידוע, בשביל שוק אנרגיה מתפקד צריך תשתיות מתאימות - לא רק תשתיות פיזיות, אלא גם תשתיות רגולטוריות. לכן, בשורות הבאות נבחן את אחד הנדבכים החשובים של הרגולציה במשק הגז הטבעי: ההחלטה לקדם את משק הגז הטבעי בישראל, על ידי מיצוי הפוטנציאל הכלכלי, הסביבתי והמדיני הגלום בשדות הגז הקטנים והבינוניים.

ההחלטה: קידום השדות הקטנים והבינוניים

במהלך השנים, ממשלות ישראל תמיד מצאו זמן לטפל במשק הגז הטבעי: פעם היה זה "מתווה הגז" שקבע התנאים לפיהם תתנהל המדינה מול החברות המפיקות את הגז הטבעי; פעם הייתה זו מדיניות המיסוי על משאבי גז ונפט שלשמה הוקמה "ועדת שישינסקי"; פעם נבחנה מדיניות הפיתוח והיצוא של משק הגז ("ועדת צמח") - ובינואר 2019, הגיע תורם של המאגרים הקטנים והבינוניים. במטרה לעודד את פיתוחו של משק הגז הטבעי בישראל על ידי פיתוחם של מאגרים קטנים ובינוניים, קיבלה הממשלה את החלטה מספר 4442 שעניינה הוא "אימוץ עיקרי המלצות הצוות המקצועי לבחינה תקופתית של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל".

כמו כן, ההחלטה מעדכנת החלטות הממשלה קודמות הקובעות את כמויות הגז הטבעי שיש להבטיח למשק המקומי, או הכמויות המותרות ליצוא וסחר משני שעשוי להיות מופנה ליצוא. בהחלטה גם מצוין שיש לקיים בחינה של אמצעים אשר יעודדו את פיתוחם של שדות גז נוספים ואת חיבורם של שדות אלו למשק המקומי.

ההישגים: בין יתירות ליעילות

ההישג הבולט ביותר נוגע לקביעת קריטריונים שנועדו לשקף את צורכי הגז הטבעי של המשק המקומי. ההחלטה קובעת שיש להבטיח את יתירות הגז העתידיות כך שיענו על צורכי המשק ב-25 השנים הקרובות הן ברמת האספקה הכללית והן ברמת האספקה היומית והאספקה השעתית. בנוסף, ההחלטה מעדכנת החלטת ממשלה קודמת וקובעת את גודלם של מאגרי הגז המחויבים בחיבור למשק המקומי.

כך, נקבע כי רק מאגרים גדולים (מעל 200 BCM) יהיו מחויבים בחיבור למשק המקומי, בזמן שמאגרים בינוניים (50-200 BCM) יוכלו לקבל פטור מחיבור (בכפוף לאישור הממונה לענייני נפט) ושמאגרים קטנים (50 BCM ומטה) כלל לא יחויבו בחיבור למשק המקומי. עוד הוחלט כי על מאגרי גז בינוניים לספק לפחות 50% מהגז המצוי בהם למשק הישראלי ועל שדות גדולים לספק לפחות 55% מהגז בהם למשק הישראלי.

צעד נוסף הוא ההסכם עם האונייה המקשרת. האונייה המקשרת, או ה"מגזזת", איפשרה קליטה של גז טבעי נוזלי, הפיכתו למצב של גז והובלתו דרך המקשר הימי למערכת הולכת הגז הטבעי הישראלית. כלומר, האונייה הקלה את תהליך הפקת הגז והזרמתו. במסגרת ההחלטה נקבע כי מנהל רשות הגז יבחן את ההסכם עם האונייה המקשרת וימליץ האם כדאי להאריכו. בסופו של דבר, הוחלט שלא להאריך את ההסכם והוא נגמר בשנת 2022. על פי משרד האנרגיה, ביטול החזקת האונייה המגזזת באופן קבוע, יחסוך לצרכני החשמל בישראל מעל ל-250 מיליון שקל בשנה.

הכשלים: "בריחת הגז" שלא טופלה

באופן כללי, יישום ההחלטה נכשל בכל הסעיפים שדרשו פעולה אקטיבית. באופן מעניין, הקו שמפריד בין סעיף שיושם לסעיף שלא יושם היה השאלה האם הוא דורש יוזמת פעילות נוספת: הסעיפים שדרשו פעילות נוספת לא יושמו כלל, ואילו הסעיפים שיושמו היו רק כאלה שהיו למעשה עדכון של החלטת ממשלה קודמת.

אחת הסוגיות החשובות במשק הגז - עליהן טרם ניתן מענה רשמי שלם - היא הסדרת הסחר המשני בגז. סחר משני בגז הוא ההליך שבו צרכן גז מקומי מוכר לגורם אחר את הגז שקנה בעצמו. הסחר המשני יכול להיות של גז או כחומר גלם או באמצעות מוצרי המשך המופקים מהגז. כאשר צרכני הגז המקומיים מוכרים את הגז לגורמים בחו"ל, הדבר מהווה יצוא בפועל של גז טבעי - מה שעלול לפגוע ביתרות הגז המובטחות למשק המקומי. לכן, ככל שגדל היקף הסחר המשני, כך גדלה הפגיעה ביתרות הגז של המשק הישראלי. אך למרות חשיבות הנושא וההתייחסות אליו בהחלטה, הוא טרם הוסדר באופן רשמי. צוותים שעסקו בכך פרסמו את מסקנותיהם במרץ 2020 וביולי 2021, אולם ההמלצות לא אומצו באופן רשמי במסגרת החלטות הממשלה.

עניין אחר בהחלטה הוא הקמה של מכלול ימי (כלומר, מערכת הולכה ימית הכוללת תחנת קליטה וחיבור ימי לחוף) באזור הדרומי של המים הכלכליים של ישראל ובחינה של אמצעים נוספים לעידוד מיצוי פוטנציאל הרווחה הכלכלית והאנרגטית משדות הגז של ישראל. לאור ההשפעה החיובית של הגורמים הללו על המשק מבחינה כלכלית ואנרגטית, הוחלט לבחון דרכים כך שימוצה הפוטנציאל בגז הטבעי בשטחה של ישראל ובפרט לבחון הקמה של מכלול ימי. אולם, לפי משרד האנרגיה, לא התקיים חיפוש של גז טבעי באזור הדרומי של השטח הימי - מה שמנע את מימושו של חלק זה והפך אותו ללא רלוונטי.

חסמים: חוסר היציבות מטלטל את המשק

משק הגז הטבעי בישראל בכלל ויישום החלטת ממשלה 4442 בפרט סבל לאורך השנים מחוסר יציבות. חילופי הגברי בדרג הנבחר הביאו לשינויי תפיסות ביחס למשק הגז הטבעי, מה שהיתרגם גם לשינויי מדיניות תכופים ויצר חוסר בהירות במדיניות משרד האנרגיה. אלה גרמו לטלטלה וחוסר יציבות במדיניות הגז בישראל, כמו גם להסטת משאבים ליעדי מדיניות אחרים.

הדוגמה המובהקת ביותר לכך היא השינוי שהביאה ח"כ קארין אלהרר עם כניסתה למשרד האנרגיה: אף שבמשך שנים הקודמות משרד האנרגיה שאף לפתח ולקדם ככל הניתן את השימוש והניצול של מאגרי הגז, בדצמבר 2021, כחצי שנה לאחר תחילת כהונתה של אלהרר כשרת האנרגיה, היא הצהירה ש"כדי להבטיח ששנת 2022 תהיה שנת האנרגיות המתחדשות, הגז הטבעי יחכה" - ושינתה את המדיניות בהתאם. אף שבהמשך אלהרר חזרה בה מחלק מהצעדים שעיכבו את פיתוח משק הגז, כל השינויים הללו בוודאי לא הוסיפו ודאות לענף.

בנוסף, יישום ההחלטה סבל גם מ"אנמיה ניהולית". הגורמים עליהם הוטל ביצוע סעיפים מסוימים לא נקטו במאמץ מקסימלי על מנת לעמוד ביעדים שהוגדרו. אומנם במקרים רבים נעדרו מההחלטה לוחות זמנים מוגדרים (גורם מעכב בפני עצמו), אולם גם כשצוין במפורש מה יש לבצע, וגם כשפורסמו המלצות בנושא - הביצוע הסופי לא בהכרח מומש. הדרג המקצועי התקשה במימוש צעדים וקבלת הכרעות.

רואים רחוק: מהם המפתחות להצלחה?

בימים אלה משרד האנרגיה ומשרד האוצר בוחנים מחדש את העקרונות שנקבעו בהחלטה, תוך התמקדות בכמויות להן זקוק המשק הישראלי ומדיניות היצוא בנוגע לגז הטבעי. זמן טוב לנסות להבין מה התובנות מהמעקב שלנו שיכולות לסייע להם.

מפתח אחד להצלחה שמצאנו במעקב הוא מדידה והערכת השפעה לטווח הארוך לבחינת אפקטיביות המדיניות למשק. ההחלטה קובעת תאריך עתידי לבחינת המדיניות שהוגדרה בה מתוך הבנה שיש צורך באדפטיביות ובבחינה מתמדת של צורכי המשק, בהתאם למציאות המשתנה בשוק הגז ובישראל בכלל. שימור היכולת להגיב לשינויים הוא הכרחי להצלחה עתידית של יישום ההחלטות הבאות.

לזה מסייע גם ניסוח ההחלטה באופן שבו חלקים רחבים ממנה מתעדכנים באופן אוטומטי. כך מתקבלת החלטה קונסטרוקטיבית ברובה שנמנעת מעיכובים או חסמים משפטיים וסטטוטוריים. עוד הצלחה שנרשמה בניסוח - ושכדאי לאמץ אותה גם להבא - היא בניית סעיפי ההחלטה באופן שמגדיר חלוקת עבודה ברורה. בגוף ההחלטה יש סעיפים בהם מצויין במפורש מי אחראי על ביצוע ומה היא המשימה. ניסוח מסוג זה מטיל את אחריות על גורם מפורש וספציפי, כך שמצד אחד יש כתובת ברורה לגורם שאיתו ניתן לעבוד ולברר את התקדמות העבודה, ומצד שני מבהירה על מי מוטלת האחריות במקרה של אי ביצוע או יישום לקוי.