למה ההחלטות האזוריות של הממשלה נתקעות, ומה הפתרון?

המלחמה הנוכחית הותירה חותם על הגאוגרפיה של ישראל באופן שלא ידענו מזה שנים: שטחים גדולים נפגעו, רבבות מאזרחי ישראל הפכו לפליטים בארצם - וחבלי ארץ שלמים נותרו שוממים וחבולים. על המצב הזה עדיין אי אפשר לדבר בלשון עבר.

● לקריאת הדוח המלא לחצו כאן

בצפון, גם לאחר הסכם הפסקת האש, חזרתם של התושבים ליישובים הקרובים לגבול עוד צפויה להיות מורכבת. בחודשים שעברו מתחילת המלחמה נגרם נזק רב למבנים ולשדות החקלאיים בצפון עקב ירי טילים ושיגור כטב"מים מלבנון, ותחושת הביטחון והחוסן הנפשי של התושבים נפגעה בצורה קשה ביותר. תושבי הצפון וראשי הרשויות הצפוניות מדגישים שוב ושוב כי תידרש התערבות ממשלתית בהיקף נרחב על מנת להחזיר את תושבי הצפון המפונים.

בדרום, השיקום של עוטף עזה והנגב המערבי דורש השקעת משאבים גדולה ותכנון רב כדי להבטיח את חזרת התושבים. וגם, כפי שכולנו יודעים, המלחמה שם עוד לא הסתיימה.

כל אלה מחייבים צעדים ממשלתיים מאסיביים שיהיו ממוקדים באזורים גיאוגרפיים ספציפיים - החל מהיישוב הבודד ועד מטרופולין או חבל ארץ שלם. התלות החריגה בשלטון המרכזי היא תופעה ידועה כאן: מדינת ישראל היא המדינה הכי ריכוזית ב־OECD וסמכויות הממשל הרבות מרוכזות בירושלים. כתוצאה מכך, מסדרונות הכנסת ומשרדי הממשלה מלאים בראשי רשויות שמתרוצצים בין הפונקציונרים הממשלתיים השונים.

הרבה חוסר ודאות אופף את הממשק הזה בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי: מצד אחד, לממשלת ישראל הגדולה יש משאבים ונקודת מבט רוחבית שאין לאף רשות מקומית; מצד שני, הממשלה לא מכירה את השטח ובעיות המנגנון מונעות תגובה מהירה ואפקטיבית לאתגרי השעה.

האם אפשר לבצע בהצלחה תמרון מסובך שכזה? כדי לענות על השאלה הזאת, במרכז להעצמת האזרח שלפו את הידע המצטבר שלהם שהתקבל ממעקב של שנים אחרי יישום מדיניות ממשלתית אזורית. בסקירה מיוחדת, המרכז הפיק תובנות על הצלחות וכישלונות של ביצוע החלטות ממשלה הנוגעות לאזורים גיאוגרפיים ספציפיים.

הסקירה כוללת ניתוח של 27 דו"חות מוניטור של המרכז להעצמת האזרח ודו"חות מבקר המדינה - שנוגעים בהחלטות ממשלה שהתקבלו מאז שנת 2013. כל דו"ח מוניטור סוקר את היישום של החלטת ממשלה מסוימת (או מספר החלטות, אם הן חלק מאותה מדיניות וזמן היישום שלהן חופף) ומציג את סטטוס הביצוע של כל אחת מהמשימות בהחלטה, ורשימת חסמים ומאפשרים ליישום ההחלטה שעלו מהתחקיר שבוצע. הסקירה הנוכחית מתייחסת בעיקר לחסמים ולמאפשרים שנמצאו לכל החלטה, ובמיוחד לכאלה שחוזרים על עצמם בין החלטות.

אז מה עובד פחות טוב, מה עובד יותר טוב - ואיך אפשר עוד להשתפר? להלן הממצאים.

חסמים

היעדר גורם מתכלל

החלטות ממשלה הנוגעות למדיניות אזורית נוטות להיות מורכבות ולכלול תחומי חיים שונים ורבים, ועל כן דורשים מעורבות של מגוון משרדי ממשלה. כך למשל, גם החלטה קטנה יחסית העוסקת בתיירות בטבריה דורשת מעורבות לא רק של משרד התיירות ושל עיריית טבריה, אלא גם של משרד הפנים, משרד הנגב והגליל ומשרד הכלכלה.

בהיעדר גורם מתכלל לעבודת המשרדים, משרדים שונים מבצעים את המשימות המוטלות עליהם בקצב שונה (ופעמים רבות לא במהירות הנדרשת), והרשות או הרשויות המקומיות נאלצות לקדם את יישום ההחלטה מול גורמים רבים במקביל. רשויות מקומיות רבות, ובמיוחד רשויות חלשות יותר, לא מורגלות בקידום מדיניות ויישומה מול משרדי הממשלה, כך שהתוצאה בשטח היא יישום חלקי או חסר של המדיניות - אם בעיכובים ואם במימוש חלקי בלבד של המשאבים שהוקצו.

יש גם חשיבות לבחירת גורם מתכלל מתאים - עליו להיות בעל סמכויות מתאימות כדי לקדם את יישום המדיניות ולהבטיח את שיתוף הפעולה של המשרדים השונים. לדוגמה, בנושא הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, מצא מבקר המדינה כי הגוף המבצע (הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב) נמצא בחיכוכים מול הגורם המתכלל (רשות התכנון במשרד החקלאות) - מה שמעכב בצורה משמעותית את יישום המדיניות.

ארגז כלים לקוי

ככלל, השלטון המקומי בישראל מתמודד עם אתגרים ופערים מרובים - הן מבחינה תקציבית והן מבחינת כלים ויכולות ביצוע. זה נובע, בין השאר מפיצול למספר עצום של רשויות מקומיות וממאזן כוח ריכוזי שנוטה לטובת השלטון המרכזי. עובדה זו מובילה לקושי של רשויות מקומיות רבות ליישם מדיניות ממשלתית בתחומן.

דוגמאות רלוונטיות בולטות הן הרחבת כפר הסטודנטים בשדרות שהייתה באחריות העירייה ולא בוצעה, בניית מוסדות ציבור ביישובים בדואים שמתעכבת אצל הרשויות המקומיות, אי ניצול תקציבי משרד החינוך והתמשכות תהליכי רכש ומכרזים בעיריית אשקלון - וזה רק על קצה המזלג.

מנגד, כאשר הרשות המקומית מעורבת בהליך קביעת המדיניות ולא רק בתהליך היישום, הסיכויים ליישום מוצלח עולים. זאת מכיוון שעובדי הרשות המקומית מכירים בצורה המעמיקה ביותר את הבעיות והצרכים של התושבים, וגם את יכולות הביצוע של הרשות עצמה. עובדה זו מדגישה את הצורך בחיזוק השלטון המקומי בישראל, ביזור סמכויות ושיתוף רחב של רשויות מקומיות בעיצוב מדיניות באזור שלהן.

חוסר שיתוף פעולה

כאמור, מדיניות ממשלתית אזורית מחייבת כמעט תמיד מעורבות של מספר רב של גורמים - משרדי ממשלה שונים, זרועות ביצוע וכמובן גם הרשויות המקומיות באזור. במקרים רבים חוסר בשיתוף פעולה או שיתוף פעולה לא אפקטיבי בין כל הגורמים המעורבים הוא מכשול עיקרי ליישום ההחלטה, כשהחיכוך בדרך כלל נמצא בין משרדי הממשלה השונים או בממשק שבין הממשלה לשלטון המקומי.

בחלק מהמקרים חוסר שיתוף הפעולה גורר חוסר סנכרון ועבודה במקביל של משרדים ויחידות שונות. זו התמונה שעולה, למשל, מדו"חות מבקר המדינה על פעולות הממשלה לגבי פיתוח כלכלי־חברתי בירושלים, או לגבי זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה.

במקרים אחרים יש אי־הסכמה עקרונית בין גופים שונים לגבי המדיניות עצמה או אופן יישומה שיכולה לעכב תהליכים במידה משמעותית. דוגמה אחת מיני רבות אפשר למצוא בדו"ח המבקר על קידום ופיתוח של התחבורה הציבורית במטרופולין חיפה, שמצא כי מיזמי תחבורה שונים התעכבו במשך שנים בגלל מחלוקות של משרד התחבורה עם הרשויות המקומיות. הפתרון לכך יכול להיות טמון בשיתוף של הרשויות הרלוונטיות כבר בשלבים הראשונים של עיצוב המדיניות ויצירת הכלים המותאמים והמדויקים ליכולותיהן ולצורכיהן.

מאפשרים

הקצאת משאבים נדרשים

מכנה משותף עיקרי לרוב ההחלטות שיושמו (לפחות בחלקן) הוא הקצאת משאבים מספקת. החלטות מדיניות אזוריות חדשות מגיעות לרוב על רקע פערים כלכליים, חברתיים ותשתיתיים, כך שאי אפשר להסתפק בהצהרה בלבד שהאזור מעכשיו יהיה "מתועדף". פירוט תקציבי ברור ומוגדר היטב, לרבות מקורות התקציב, מעלים בצורה משמעותית את הסיכוי שההעדפה הזאת באמת תחלחל והמדיניות תיושם בשטח.

זה מה שהתגלה בדו"ח המוניטור על יישום החלטת הממשלה לחיזוק העיר בית שמש, ממנו עולה שהסעיפים שבהם הוגדרו מקורות תקציביים ברורים, כולל לוחות זמנים להעברת התקציבים, מומשו באחוזים גבוהים יותר. לעומת זאת, בהחלטת הממשלה על התוכנית לפיתוח מפרץ חיפה לא צוינו מקורות תקציביים או אפילו גובה התקציב למשימות רבות - מה שעיכב את ביצוען.

מנגנון דיווח ובקרה

ברוב ההחלטות בסקירה, לא הוגדרו מראש מנגנוני דיווח ובקרה ברורים ומפורטים מספיק. במקרים מסוימים (למשל בהחלטה על תוכנית רב שנתית לפיתוח אילת), ההחלטה מורה על הקמת ועדת היגוי שאמורה לבצע את הפיקוח, אבל הוועדה לא מתכנסת באופן תכוף ועקבי מספיק כדי לפקח בפועל.

חריגה מכלל זה היא ההחלטה על פיתוח כלכלי־חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב, שחלק שלם שלה מוקדש למנגנון היישום והפיקוח. נקבע בו מי יהיה הגורם המוביל את יישום ההחלטה (משרד החקלאות), אילו צעדי פיקוח עליו לבצע, מה מחויבים המשרדים המעורבים הנוספים לדווח לו ובאיזו תדירות. בנוסף, ננקב הסכום התקציבי לטובת ליווי ומעקב אחר התקדמות התוכנית. דו"ח המוניטור מצא כי חלק זה בהחלטה יושם בצורה מספקת ותרם ליישומן של משימות רבות נוספות.

מעורבות חוצת דרגים

בהיררכיה הממשלתית יש דרגים מסוגים שונים, כמו דרג נבחר, ניהול בכיר, פקידות ממשלתית וחברות ביצוע. אומנם הממשלה מוסמכת "להפיל" משימה על כל גוף שתבחר, אך שיתוף בתהליך התכנון של גורמים בדרגים שונים מבטיח ישימות של המשימות השונות, שיותאמו ליכולות הביצוע של הגופים.

כאלה היו המקרים שהשתקפו בדו"חות על תכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות ובעוטף עזה ועל התוכנית לפיתוח מפרץ חיפה. בשניהם נמצא כי כי בהחלטה עצמה מוזכרים דרגים שונים ומצוינות זרועות הביצוע של המשימות (כמו החברה למתנ"סים או מרכז מעוף בשדרות).

בניגוד לכך, דו"ח המבקר על התוכניות הלאומיות לפיתוח הצפון מצא כי המדיניות שהוכרזה בתוכניות השונות לא חלחלה, ויחידות ממשלתיות שונות לא שינו את התנהלותן בהתאם. דוגמאות אלה ממחישות את הצורך בעבודה מול גורמי השטח שמכירים את הצרכים ואת יכולותיהם כדי למפות בצורה מדויקת אילו משאבים וגופים נוספים נדרשים לביצוע המשימות, ומתי כן אפשר להסתפק רק בהוראה ממשלתית.

המלצות

אז מה אפשר לעשות? אלו הצעות המרכז להעצמת האזרח:

1. מעורבות בהליך קביעת מדיניות: שתי הדוגמאות החיוביות הבולטות לכך הן עיריית בית שמש בהחלטה משנת 2022 ועיריית אילת בהחלטה משנת 2019. בשני המקרים הרשות המקומית הייתה מעורבת בעבודת המטה לקראת קבלת ההחלטה - בבית שמש ראש העיר דאז דחפה לקידום ההחלטה ובאילת העירייה התעקשה עד שהשיגה הסכמה על ההחלטה שהתקבלה לבסוף. המעורבות בתהליך קביעת המדיניות הובילו להחלטות שמותאמות בצורה טובה יותר לשטח ולצורכי התושבים, וגם הובילו לכך שהרשויות המקומיות היו מעורבות יותר בתהליך היישום ובבקרה עליו.

2. חיזוק המעקב והבקרה: החזקת תמונת מצב עדכנית של סטטוס היישום בידי הרשות המקומית היא קריטית ליישום מלא של המדיניות בזמן המוגדר. מעקב תקופתי ודיווח לראש הרשות על כל משימה בהחלטת הממשלה יכול לעזור לזהות חסמים ופערים בשלב מוקדם וקידום פתרונות עבורם. את התשתית למעקב מומלץ להכין כבר בעת ניסוח ההחלטה, בעזרת הגורמים השותפים לניסוחה.

שיח עם גורמים בשלטון המקומי מעלה מספר המלצות אופרטיביות בעניין, ביניהן: ריכוז הליך המעקב והבקרה בלשכת מנכ"ל הרשות או תחת מנהל תחום הפיתוח הכלכלי; הקמת פונקציה האמונה על קשרי ממשל ברשות; הקמת ועדת מעקב שתכנס ישיבות בתדירות קבועה עם כלל הגורמים הרלוונטיים; בניית טבלת מעקב אחר כלל סעיפי ההחלטה, תוך ציון תקציב, לוח זמנים, שלב ביצוע, אנשי קשר בממשלה, גורם אחראי ברשות, שנה לביצוע ותחום תוכן.

3. שיתוף פעולה בין־מגזרי: מעבר לשיתוף הפעולה המובן מאליו עם משרדי הממשלה, במקרים רבים עלו מהדו"חות שיתופי פעולה מוצלחים עם גופים ממגזרים אחרים, כמו המגזר הפרטי והמגזר השלישי (גופי חברה אזרחית). שיתופי פעולה כאלה נחוצים במיוחד כאשר יש משימות שהרשות המקומית לא מסוגלת לבצע בעצמה - בעיקר עקב מחסור במשאבים, ידע וכוח אדם מתאים. במקרים של מדיניות הנוגעת לאזור שלם ולא רק לרשות מקומית יחידה, מומלץ לרשויות גם להתאגד לפורום אזורי כדי לתכנן ולדון יחד, ולפעול במרוכז מול השלטון המרכזי.

4. שיתוף הציבור: כפי שאמרנו קודם, הרשויות המקומיות מכירות את צורכי האזור והתושבים בצורה הטובה ביותר כיוון שהן בממשק קבוע ומתמשך עם התושבים. שיתוף ציבור בהליך עיצוב המדיניות ולאחר מכן ביישום שלה ובבקרה עליו, הוא הדרך הטובה ביותר להבטיח שכל צורכי התושבים יבואו לידי ביטוי ויקבלו מענים מתאימים. בנוסף, שיתוף ציבור מגביר את השקיפות של המדיניות ויישומה, ויכול להעלות את רמת האמון של התושבים בתהליך ובשלטונות - הן המקומי והן המרכזי - ולהגביר את שיתוף הפעולה מצידם.

5. ביזור סמכויות: רבות דובר במדור זה על הצורך לבזר סמכויות ממשרדי הממשלה לשלטון המקומי. אכן, יש אתגרים ושונות רבה בין הרשויות, אבל על ממשלת ישראל לבצע מהלך מבנה ולשחרר את הכלים לשלטון המקומי, כפי שהממשלה בעצמה קבעה בהחלטה מ־2021.