התמכרנו? חברות סיניות זכו במכרזים בישראל יותר מכל מדינה זרה אחרת

"מדובר ביום היסטורי. הקבוצה הסינית שזכתה במכרז להפעלת הנמל החדש בחיפה תביא לתחרות בענף", הכריז ב־2015 שר התחבורה דאז, ישראל כ"ץ, מיד לאחר זכיית החברה הממשלתית הסינית SIPG בזיכיון להפעלת נמל המפרץ למשך 25 שנה (שהייתה גם המתמודדת היחידה בו). במסדרונות הממשלה חשו גאווה עצומה והסינים הביעו אמון בכלכלה הישראלית. הזכייה הייתה יום היסטורי לא רק לתחרות בנמלים, אלא גם לחברה הסינית שהפעילה את אחד הנמלים הגדולים בעולם בשנגחאי, ויצאה לראשונה מגבולותיה של סין.

מאז זכיית SIPG, נמל המפרץ הוכיח את יעילותו ואת יכולתו מול המתחרים בישראל, כשבתוך חודשים הפך לנמל המוביל בצפון בפריקת מכולות, ואף הצליח לקחת מידיו של נמל המפרץ לקוח המשמעותי - צים. "אנחנו מחויבים לקיום חוזה הזיכיון, כולל החובה שלנו להמשיך ולפעול גם בשעת חירום, כפי שהוכח בחודשים האחרונים", אומר לגלובס מי־האו צ'יאנג, מנכ"ל נמל המפרץ. "הנמל כפוף לחוקים ולרגולציה בישראל ומקפיד על יישומם".

בינתיים, בצד השני של העולם, החלו האמריקאים לתהות כיצד ישראל אפשרה לחברה הקשורה בממשל הסיני להשתלט על הנמל החיפאי, ואף דווח לא אחת כי ארה"ב העבירה מסר לירושלים שספינות הצי האמריקאי לא יגיעו לנמל בעקבות זאת. גורמים ממשלתיים תיארו בפני גלובס כיצד ג'ארד קושנר, יועצו ומקורבו של הנשיא לשעבר דונלד טראמפ, אף הפעיל לחצים בהליך הפרטת נמל המפרץ כדי להבטיח שלא יימסר נמל נוסף לידי הסינים. אמנם בישראל דאגו להקים ועדה מייעצת לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות, אך המהלך לא הרגיע את הממשל האמריקאי. במקביל, גורמי ביטחון ישראלים החלו להרים גבה בעקבות הנוכחות והמעורבות הגוברת של הסינים באזור, לרבות בפרויקטים חשובים נוספים, בהם הרכבת הקלה.

המחלוקות בישראל סביב המעורבות הסינית

אחת הדוגמות הבולטות בשנים האחרונות להשתתפות חברה סינית במכרז ישראלי, הייתה כאשר קבוצת אורבניקס - המורכבת משיכון ובינוי, אגד והחברות הסיניות CRRC ו־CRCC - הגישה הצעה להקמת הקווים הירוק והסגול של הרכבת הקלה בגוש דן. באפריל 2022, עתרה הקבוצה לבית המשפט המחוזי בתל אביב נגד נת"ע (נתיבי תחבורה עירוניים) בעקבות החלטת ועדת המכרזים של החברה לפסול את הצעתה. ועדת המכרזים קבעה כי ההצעה שהגישה הקבוצה היא תכסיסנית, נמוכה ולא מתכנסת עם הבדיקות המקצועיות שבוצעו. מנגד, לפי אורבניקס, סיבת הפסילה הייתה ממניעים אחרים, בראשם דרישת בכירים בארה"ב מישראל למנוע זכייה מתאגידים סיניים.

העתירה נדחתה בסופו של דבר. הבדיקות המקצועיות שבוצעו על ידי בכירי רואי החשבון, המהנדסים ועורכי הדין אכן העלו חשש מהותי לטיב ההצעה וליכולת של הקבוצה לעמוד בה. הם גם הזכירו כי במקרים אחרים המדינה כבר צברה ניסיון מול חברות סיניות שזכו במחירים זולים מאוד וביקשו עוד כסף ופיצויים להשלמת פרויקטים, בזמן שהעובדות בשטח כבר החלו, ודחקו את המדינה לעשות כן. עם זאת, פסילת הצעה בשל "תכסיסנות", כפי שקבעה ועדת המכרזים, היא מקרה חריג.

כך או כך, העובדה שהפסילה הייתה מקצועית, הרוותה הרבה נחת לישראל, שהתמודדה עם לחצים מצד האמריקאים בנושא. בארץ קיימת מחלוקת לגבי המעורבות הגוברת של חברות סיניות במכרזים מקומיים: מצד אחד, הצעותיהן זולות ועבודתם נחשבת ליעילה, אך מן הצד השני יש החוששים כי הסינים מבצעים היצף לשוק התשתיות כשהן מציעות מחיר זול מהשוק המקומי, למרות שהוא לעיתים לא מתכנס בפועל. עוד טוענים כי הפקדה של תשתיות לאומיות בידיים סיניות עלולה לעורר בעיות גאופוליטיות, במיוחד לנוכח התקרבות סין לאיראן.

אחד הגורמים שמתריע שנים רבות נגד העברת פרויקטי תשתיות - בדגש על נמל המפרץ - לידיים סיניות, הוא פרופ' שאול חורב, ראש המכון למדיניות ואסטרטגיה ימית במרכז הלאומי לכלכלה כחולה בחיפה. פרופ' חורב, לשעבר יו"ר הוועדה לאנרגיה אטומית ומפקד שייטת הצוללות, סבור כי המלחמה בעזה מסבירה מדוע, נוכח הקשר בין סין לאיראן. "כשבענקית הספנות קוסקו מצהירים שלא ייקחו סחורה ישראלית, זה לא בגלל בעיות בטיחות כי הספינות יכולות לעקוף את אפריקה כמו כפי שחברות אחרות עושות, אלא בגלל שמדובר בחברה ממשלתית ואם המדיניות של הממשל הסיני היא כזו - אז החברה צריכה לממש אותה", הוא אומר בשיחה עם גלובס. עם זאת, חורב מדגיש כי אין זה אומר שחברות סיניות לא צריכות להתמודד במכרזים בארץ: "הכול נוגע בשאלה מה היא תשתית לאומית ואיך דואגים לאינטרסים הישראלים".

חברות שפועלות מרחוק באמצעות שלט ממשלתי

"כל חברות התשתית הסיניות הן חברות ממשלתיות", מסבירה גליה לביא, סגנית ראש מרכז גלייזר למדיניות ישראל־סין במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS). יתרה מכך, לדבריה בחברות סיניות פרטיות יש נציג של מפלגת השלטון, המשמש כבעל תפקיד משמעותי בהן. "החברות האלו פועלות כמו חברות מערביות אבל תחת פיקוח ממשלתי", היא מסבירה. "הדבר נעוץ מבחינה היסטורית".

ואכן, עד 1911 סין הייתה אימפריה קיסרית, כך שהמשק היה שייך לשושלת. במאה ה־19 הממשל נקלע למצוקה כלכלית קשה, וכדי להקים תשתיות, נדרש הון פרטי אך לא רבים ששו לתת הלוואות לשלטון המושחת. "כך הקימו לראשונה חברה שנוהלה בידי הסוחרים עם פיקוח ממשלתי כדי לאפשר להם לנהל בעצמם ובאופן שיתאים לאינטרסים של השושלת, מה שנשמר עד היום. חברת ענק סינית חייבת גיבוי ממשלתי ואין לה יכולת לעשות לבד דבר.

"עם השנים, השלטון קרא לחברות שלו לצאת החוצה מסין ולהתרחב, בתהליך שהחל מתחילת שנות ה־2000 לאחר מיצוי של השוק הסיני. בשנת 2013 הכריז שי ג'ינפינג, שליט סין, אודות 'דרך המשי החדשה' שמיקד את הנושא לחברות תשתית. זו דוגמה נהדרת לראות איך השלטון פועל: הוא לא נותן הוראות מדויקות, אלא יוצא עם חזון ויוזמה למערכת דרכים שיעברו מסין לאירופה והממשלה מעניקה תקציבים לפרויקטים אלו".

פרופ' יורי פינס, חוקר של היסטוריה, הגות ותרבות פוליטית בסין המסורתית מהחוג למדעי אסיה באוניברסיטה העברית שבירושלים, מוסיף כי "היציאה של החברות הסיניות החוצה עוררה פחד עצום בארה"ב ובאירופה שגילו שיש הרבה ארצות בעולם שכבר לא זקוקות להן. העוינות הזו גברה במחצית השנייה של כהונת טראמפ, שגרמה להרבה מאוד שינויים בעולם. מאז 2018 האמריקאים הפעילו לחצים על ישראל למשל, ושיתוף הפעולה של האחרונה עם סין דעך. האירוניה המרה של ההיסטוריה היא שב־31 באוקטובר ראש הממשלה בנימין נתניהו היה אמור לטוס לסין, והצדדים קיוו שניתן יהיה לשקם את היחסים בין המדינות. אולם, כעת הם רואים בנו בת חסותה של ארה"ב ברקע המלחמה והתקווה נגוזה. הנזק ביחסים הכלכליים מול ישראל הוא לשנים, אם לא לדורות".

זכו ב־68% מהמכרזים: מה זיהו הסינים בישראל?

במאמר שפרסמה לביא היא בחנה 46 מכרזים משנת 2001 ועד ליוני 2022, שהיקפם מעל 100 מיליון שקל, ועסקו בתשתיות תחבורה אנרגיה ומים. לצד חברות מישראל, השתתפו במכרזים אלו חברות מ־17 מדינות זרות, כשלעיתים מספר חברות ממדינות שונות מתאגדות יחד לקבוצה שמתחרה במכרז. מהנתונים ניתן ללמוד כי חברות סיניות השתתפו וזכו ביותר מכרזים מכל מדינה זרה אחרת. גם התפלגות הזכייה מציגה יתרון לחברות סיניות, כששיעור הזכייה שלהן עמד על כ־68%, שניים רק לחברות מישראל, שזכו ב־84% מכלל המכרזים שבהם התמודדו.

"הסינים זיהו כאן שני דברים עיקריים: עסקים ודיפלומטיה", אומרת לביא. "החברות מחפשות כאן שער למערב, אז הן הגיעו לישראל, הקימו כאן נמל והשיגו ניסיון של עבודה במדינה דמוקרטית ומפותחת, ועם הניסיון הזה יוכלו להתחרות על מכרזים באירופה. הסינים לא אוהבים להסתער בבת אחת אלא לבצע ניסויים, כמו ברפורמות חברתיות וכלכליות, כך גם ישראל משמשת ניסוי בהקשר זה - אם ייכשלו לא נורא, אם יצליחו זה ייתן להם 'בוסט' רציני קדימה". בהיבט הדיפלומטי, הממשל הסיני רואה בישראל גורם מתווך עם ארה"ב, מדגישה לביא. "לכן, הרבה פעמים הם מבקשים להעביר מסרים או מנסים להבין דרך ישראל מה האמריקאים רוצים".

מאמרה של לביא מצביע על נקודות שיא בזכייתן של חברות סיניות במכרזים שנערכו בשנים 2015 ו־2019. לעומתן, שנת 2020 שימשה נקודת מפנה, עם זכייה של 25% בלבד מכלל המכרזים שאליהן ניגשו חברות סיניות. "אפשר לייחס את הירידה בשיעור הזכייה של חברות סיניות לתחילת פעולתה של הוועדה המייעצת לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות ב־2020. אמנם מדובר במנגנון וולונטרי עבור הרגולטורים והחלטותיו כביכול אינן מחייבות אותם, אך בפועל הדיונים שהוא קיים בנושא, לצד ההד התקשורתי המלווה את המכרזים, יצרו אפקט מצנן", מציינת לביא. "הוא פועל על הרגולטורים הישראלים - שחושבים פעמיים אם לאשר זכייה של חברה סינית במכרזים, על החברות הסיניות - שבוחנות מחדש את כדאיות ההשתתפות שלהן, ועל החברות הישראליות והזרות - שאולי שוקלות איך תשפיע שותפות עם חברה מסין על סיכויי הזכייה. גם למשבר הקורונה הייתה השפעה מסוימת על השתתפותן של חברות סיניות במכרזי תשתיות, אך מוקדם עדיין לקבוע את מידתה. במחצית הראשונה של 2022 חברות מסין לא זכו באף אחד משני המכרזים שפורסמו ושבהם התחרו".

כך או כך, מדגישה לביא כי התלות של מדינת ישראל בסין היא מאוד נמוכה. "יש גם נמל אחר שמופעל על ידי חברה הודית ואחד נוסף על ידי חברה שוויצרית, ואנחנו תלויים בהן באותה המידה. בתחום התשתיות אין לנו תלות בסין, זאת לעומת תלות ביבוא מסין".