המהפכה שמקדמת יועמ"שית הכנסת: הגזירות יעברו, הרפורמות האחרות יחכו

היועצת המשפטית לכנסת, עו"ד שגית אפיק, שיגרה ביום ב' מכתב לשר האוצר, בצלאל סמוטריץ', ובו הביעה את התנגדותה לחקיקת חוק ההסדרים המתוכנן ל-2025. הסיבות להתנגדות נעוצות בצוואר הבקבוק, שנוצר באחרונה בכנסת סביב חקיקת התקציב.

● שוחד, הלבנת הון ועבירות מס: כתבי האישום הוגשו בפרשת משרד השיכון
● הצעת הפשרה של בג"ץ: סבסוד המעונות לחרדים החייבים בגיוס יימשך עד סוף פברואר

לפי אפיק, הממשלה איחרה בלמעלה משבועיים בהגשת התקציב, ולכן כבר עתה ברור שהוא לא יספיק לעבור את הליכי החקיקה ולהיכנס לתוקף בתחילת השנה. במקום זאת, הממשלה תתנהל בחודשים הראשונים של 2025 עם תקציב המשכי, הנגזר מתקציב השנה הנוכחית. עוד עולה ממכתבה של אפיק, כי הממשלה מתכננת "להציף" בקרוב את הכנסת במבול של אישורים תקציביים, הנדרשים עוד בשנת הכספים הזו, ובהם תקציב נוסף ל-2024, תיקון תקרת הגירעון ועשרות פניות ועודפים תקציביים.

על רקע העומס הזה, כותבת אפיק לסמוטריץ', "לא ייתכן מצב שבו הממשלה מעבירה שורה גדולה של תיקוני חקיקה משמעותיים באופן מרוכז ובתקופת זמן קצרה, שעה שלאורך מושב הכנסת שנמשך כשמונה חודשים, החקיקה הממשלתית דלה. 'הנוחות' עבור הממשלה בהעברת חקיקה באופן מרוכז בלוחות זמנים מקוצרים יש בה משום פגיעה בעבודת הכנסת, שבכנס זה מתעצמת אף יותר, הן לנוכח האיחור והן לנוכח הבקשה מהכנסת להעביר חקיקה כפולה, וזאת לאחר שכבר הועברו שלושה תקציבים נוספים לשנת 2024".

אפיק איננה מתנגדת בהכרח לחקיקת הצעדים הדרושים בהקדם לצורך הגדלת מקורות ההכנסה של המדינה. ממכתבה עולה, כי היא צפויה לשתף פעולה עם האוצר בקידום חקיקת המיסוי שמקדמת הממשלה כשלב הראשון בחוק ההסדרים. שלב זה כולל, בין היתר, את מיסוי הרווחים הכלואים של חברות. מדובר בתוספת מתוכננת של מס בגובה 2% על רווחים שנצברו בחברות אך לא חולקו, ואשר צפויה, לפי הערכות, להניב לקופת האוצר סכום בהיקף של כ-10 מיליארדי שקלים כבר בשנה הקרובה.

רפורמות לא דחופות

התנגדותה של אפיק מתמקדת בשלב השני של חוק ההסדרים. הממשלה מתכוונת להביא את השלב הזה לאישור הכנסת בהמשך, ולכלול בו רפורמות מבניות דוגמת ייעול כוח האדם במערכת הבריאות, האצת שירותי הדיגיטל במגזר הציבורי, הקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות ושיפור השירות למחפשי עבודה.

לגבי רפורמות אלה, אשר אינן נחשבות לדחופות, כותבת אפיק לסמוטריץ' כי "יש למצוא את הדרך ההולמת לפריסת החקיקה המבוקשת על פני המושב באופן שגם יאפשר קיום הליך חקיקה ראוי. בכוונתי לעמוד על כך שהפרת הממשלה את הוראות חוק היסוד (שחייבו את הגשת התקציב לכנסת עד 1 בנובמבר, ע' ג') לא תמנע מהכנסת לקיים הליכי חקיקה נאותים, במלוא הזמן שיידרש לה, כך שיובטח הליך חקיקה ראוי וממצה, תוך קיום דיון מקיף, ענייני ושקוף".

כבר שנים שניכר מתח בין הכנסת, ובעיקר הייעוץ המשפטי שלה, ובין משרד האוצר סביב חוק ההסדרים. הכנסת שואפת לצמצם כמה שיותר את השימוש בחוק, שנולד ב-1985 כחלק מתווכנית הייצוב הכלכלית, שהובילה ממשלת האחדות כדי להיאבק באינפלציה שהשתוללה אז.

אלא שכל ממשלות ישראל מאז התאהבו במנגנון של חוק ההסדרים, המאפשר להן להעביר בהליך זריז ומקוצר, וכחלק מחקיקת התקציב, שורה של רפורמות מבניות ולעתים מהפכניות במשק. מדובר ברפורמות, אשר אם היו נאלצות לעבור הליך חקיקה רגיל, היו נתקלות באין ספור התנגדויות ועיכובים. עד כמה התאהבו הממשלות מימין ומשמאל במנגנון? לפי מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, עד כדי כך שכ-20% מכלל החקיקה שקידמה הממשלה לפני מספר שנים התנקזו לחוק ההסדרים.

 שר האוצר, בצלאל סמוטריץ' / צילום: נגה מלסה, לע״מ

ב-2017 אף פסל בג"ץ את החוק שקידם שר האוצר דאז, משה כחלון, למיסוי דירה שלישית, בגלל פגם בהליך החקיקה החפוז שעבר בוועדת הכספים של הכנסת כחלק מחוק ההסדרים. השיטה שאומצה בשנים האחרונות עובדת כך שהכנסת והאוצר מסכמים ביניהם אילו סעיפים בחוק ההסדרים דורשים דיון מעמיק. סעיפים אלה מפוצלים מחוק ההסדרים ועוברים להליך חקיקה רגיל.

לא מסתפקת בפיצול

המהלך של אפיק השנה תקדימי משום שאינה מסתפקת עוד בפיצול סעיפים ספציפיים מחוק ההסדרים, אלא מבקשת למנוע מהאוצר להביא מראש לאישור הכנסת באמצעות חוק זה רפורמות שאינן דחופות. הדברים מגיעים בעקבות דברים שהשמיעה אפיק בעבר, ולפיהם שיטת הפיצולים אינה עובדת עוד, אלא מאפשרת לאוצר "להכניס עיזים" ולשלוח לכנסת חוק הסדרים גדול. במקביל מוסיפה אפיק לדרוש לפצל הצעות חוק שהממשלה כבר החלה לקדם במסגרת תקציב 2025. ביום ג' דרשה אפיק מיו"ר ועדת הכנסת, ח"כ אופיר כץ, להעביר את יוזמת הממשלה בנושא העלאת דמי הביטוח הלאומי לוועדת העבודה והרווחה, ואת היוזמה להקפאת שכר נושאי משרה דרשה להותיר בוועדת הכנסת או להעבירה לוועדת הכספים.

התנגדותה העקרונית של יועמ"שית הכנסת לשימוש בחוק ההסדרים לרפורמות היא צעד חסר תקדים, העשוי לנבוע מכך שזו גם הפעם הראשונה שבה הממשלה מתכוונת לקדם את חוק ההסדרים בשני שלבים. כאמור, השלב המאוחר מביניהם אינו צפוי לכלול מהלכים דחופים או בעלי חשיבות תקציבית ניכרת - מה שעשוי לשמוט את הקרקע מתחת להצדקה שהעלו עד היום ממשלות ישראל לגבי הצורך בחוק ההסדרים.

"חוקי ההסדרים הם מנגנון בעייתי, שבמסגרתו מאות תיקוני חקיקה בתחומים שונים עוברים כמקשה אחת באופן מזורז, בלי דיון מעמיק, בלי בקרה נאותה ותוך הסתמכות על הרוב הקואליציוני", מסביר עו"ד יונתן ברמן, מומחה למשפט ציבורי ושותף במשרד הר-זהב, אדלשטיין, ברמן. לדבריו, "המנגנון מקשה על פיקוח אפקטיבי של הציבור, חברי הכנסת וועדות הכנסת על חקיקה שיש לה השפעה משמעותית על החיים שלנו. אם בשנה רגילה הפיקוח על חוק ההסדרים לוקה בחסר, השנה הוא יהיה נטול פיקוח לחלוטין, והחקיקה שלו צפויה לכלול רמיסה של נורמות דמוקרטיות בסיסיות".

מסלול התנגשות מיידי

המהלך הדרמטי של אפיק עשוי אפוא להעלות אותה על מסלול התנגשות מיידי עם האוצר. ככל שהאוצר יתעקש על הרפורמות בחוק ההסדרים, ניתן להעריך כי אפיק תפנה לא רק לסמוטריץ', אלא תשלח חוות דעת גם ליו"ר הכנסת, אמיר אוחנה, ולוועדת הכנסת. בעבר דווקא הובילה אפיק קו אשר בממשלה ראו בו פחות "לעומתי" לעומת הייעוץ המשפטי לממשלה, במיוחד סביב הרפורמה המשפטית בהובלת שר המשפטים, יריב לוין.

אך באחרונה ניכר, כאמור, מתח בין אפיק לממשלה - למשל, סביב הביקורת החריפה שמתחה על המשרד לביטחון לאומי בראשות השר איתמר בן גביר. אפיק ביקרה את היעדר שיתוף הפעולה של המשרד עם ועדות הכנסת, וציינה כי מדובר ב"זלזול מתמשך בעבודת הכנסת, בניגוד להוראות הדין".

כעת, הצעד החדש שמובילה אפיק כתיקון מדיניות לשנים קדימה מול האוצר עשוי לא רק לבשר על עליית מדרגה במתיחות בין הכנסת לממשלה אלא גם לשנות את הליכי החקיקה התקציבית בעתיד. התנגדות גורפת מצד הייעוץ המשפטי של הכנסת לשימוש בחוק ההסדרים כדי לקדם רפורמות מבניות שאינן חיוניות להגדלת התקציב עשויה לרוקן מתוכן את השימוש בחוק הזה, כפי שלא נעשה כבר ארבעה עשורים.

ברמן מציין בהקשר זה, כי "אפשר רק לקוות שגישתה של אפיק, שנמנעת הפעם ממתן חותמת כשרות אוטומטית לכל מהלכי משרד האוצר, תבוא לידי ביטוי גם בשנים הבאות".

מלשכת סמוטריץ' נמסר, כי "השר וצוותו נמצאים בקשר רציף עם יו"ר הכנסת והיועצת המשפטית של הכנסת, וצוותיהם, ופועלים מתוך ראייה משותפת של חשיבות התקציב והרפורמות בתוך המלחמה. הצוותים בשיח מתמיד כדי להעביר יחד את התקציב בהסכמות ובהבנות".