הח"כים יצאו מעורם כדי לאשר את תקציב המדינה. מה הם לא יודעים עליו?

המושג

תקנה תקציבית: הרמה המפורטת ביותר בתקציב המדינה, הנקבעת על־ידי משרד האוצר ואינה מוצגת בחוק התקציב המאושר בכנסת.

● המשרוקית | הממשלה החליטה על קיצוץ רוחבי ("פלאט") של 3 מיליארד שקל. מה המשמעות?
● המשרוקית | 5 מיליארד שקל לכספים קואליציוניים - עד כמה זה חריג?
● המשרוקית | מה עומד מאחורי המושג "מכסי מגן" שמחולל סערה בכלכלה העולמית?

ההקשר האקטואלי

תקציב המדינה אושר, ומשכן הכנסת היה כמרקחה. אבל אחרי כל המהומה, מה באמת ידוע למי שהצביע על התקציב? מתברר שמעט יותר מכפי שהיינו רוצים לחשוב. נסביר.

מה שלא מופיע בתקציב

תקציב המדינה נחלק לארבע רמות פירוט. הרמה הכללית ביותר היא הסעיף, שבדרך־כלל מייצג תקציב של משרד ממשלתי. הסעיפים מחולקים לתחומי פעולה, שמחולקים לתוכניות, שבתורן נחלקות לתקנות (מתחתן יש חלוקה פנימית נוספת ברמת המשרדים לצורך השימוש בתקציב בפועל).

הבעיה היא שהחקיקה הראשית מגדירה רק את שלוש הרמות הראשונות (סעיף, תחום ותוכנית). את הרמה הרביעית (תקנות) קובע משרד האוצר לפי סמכות המוקנית לשר האוצר בחוק. זאת, בנימוק שהתקנות "הן רכיב מנהלי שאיננו חלק מהחוק".

התוצאה היא שרמת הפירוט המרבית של התקציב, התקנות, אינה חשופה לציבור בעת אישור התקציב. בתקציב המוגש לאישור הכנסת (המכונה "חוברת כחולה"), הרמה המפורטת ביותר היא התוכניות.

למה זה חשוב?

קל להבין שההסדר הזה מעלה בעיה של חוסר שקיפות. היות שהתקנות לא מוגשות לכנסת, חברי הכנסת שמצביעים על התקציב לא יכולים לדעת מהי חלוקת התקציב המפורטת ומהו היעד הסופי של הכסף.

התוצאה היא שלאחר שהתקציב כבר מאושר, חשיפת התקנות יכולה להעמיד אותו באור אחר. לדוגמה, לפי שלום עכשיו וקרן ברל כצנלסון, התברר בדיעבד כי רוב התקנות שבתוכנית "מענקים אזוריים" בתקציב משרד הפנים נועדו להתיישבות ביהודה ושומרון.

משימת הבקרה על התקציב הופכת לקשה עוד יותר לנוכח העובדה שיש אלפי תקנות תקציביות. בנוסף למכשול שניצב בפני הפיקוח התקציבי, הדבר מעמיק את הבירוקרטיה הנדרשת ואת התלות בין הממשלה לאגף התקציבים, ויוצר עומס עבודה רב על משרד האוצר.

הכוח הריכוזי של משרד האוצר פוגע בסמכות משרדי הממשלה לנהל את הפן התקציבי תוכניותיהם, ומקשה עליהם לפעול באופן גמיש, אוטונומי ומהיר. כל פעולה שמחייבו שינוי של תקנה תקציבית נדרשת לעבור דרך משרד האוצר, ונתקעות בצוואר בקבוק.

בשל כך, ב־2013 יזם משרד האוצר את רפורמת "חריש עמוק" לצמצום היקף התקנות התקציביות. מספר התקנות אכן נחתך בחצי במשך אותו עשור (מכ־8,000 ב-2012 לכ־4,000 ב־2021), אולם הוא עדיין רחוק מהיעד שנקבע (1,500).