משבר הפקידות בישראל בחסות המהפכה החוקתית

חצי יובל חלף מהמהפכה החוקתית. בנובמבר 1995 פורסם פסק דין בנק מזרחי - אותה פסיקה היסטורית בה השופטים מאיר שמגר ואהרן ברק - נשיא בדימוס ונשיא חדש - מכוננים את החוקה הישראלית בקביעה מפורסמת כי מעמד חוקי היסוד הוא של חוקה לכל דבר ועניין, ובית המשפט העליון הוא הגורם השלטוני האמון על אכיפת החוקה. לראשונה נוטל בית המשפט סמכות שלטונית המקנה לו סמכות לבטל חקיקה ראשית של הכנסת - לא רק על בסיס טענות פרוצדורליות, אלא גם על בסיס טענות ערכיות, ככל שאלה עולות מתוך חוקי היסוד, או לפחות לפי הבנתם של השופטים את חוקי היסוד.

הפסיקה, שניתנה מתחת לרדאר של הציבור הישראלי - אשר חווה באותו שבוע טראומה לאומית (רצח יצחק רבין) - צפה על פני השטח הפוליטי רק לאחר עשור ומחצה. בינתיים ביסס בית המשפט העליון, באמצעות פסיקות שונות, את סמכותו החוקתית להפעלת ביקורת שיפוטית נגד חוקי הכנסת.

ניתן להתווכח על האופן והתזמון בהם נעשו הדברים, אלא שהחלטת בית המשפט בפסק דין בנק מזרחי הייתה מתבקשת. מאז הצעתו של ח"כ הררי בשנת 1950 לכינון החוקה הישראלית לא נמצא "מבוגר אחראי" - עד שנטל בית המשפט העליון את המושכות והגדיר את המסגרת החוקתית של מדינת ישראל.

אלא שאם בכך הייתה מתמצת המהפכה - דיינו, אולם בית המשפט הרחיב באופן משמעותי את סט הערכים שעל בסיסם ערך ביקורת שיפוטית נגד חוקי הכנסת. הציבור בוחר נציגים המחוקקים חוקים, אך "המילה האחרונה" בהליך החקיקה נתון לרשות השופטת. אם בכך הייתה מסתיימת המהפכה - חצי דיינו, אלא שבית המשפט העליון ממשיך להרחיב את סמכות הביקורת השיפוטית גם על חוקי יסוד. הבסיס החוקתי (חוקי היסוד) למנוף הלחץ השיפוטי על חוקי הכנסת הפך בעצמו למושא לביקורת - וזאת בד-בבד לאחר שהימין בישראל אימץ את כללי המשחק החוקתיים וקידם את כינון חוק יסוד משאל עם וחוק יסוד הלאום (הנמצא בימים אלו תחת שבט בג"ץ).

המהפכה החוקתית נתפסת אצל רבים כתחילת התהליך ששיאו עוד לפניו - אך ההפך הוא הנכון. פסק דין בנק מזרחי היה שיא התהליך שבמסגרתו הוכרז ניצחון הפקידות בישראל. פרופ' מני מאוטנר מסביר בספריו ובמאמריו על התהליך שעבר על חברי האליטה הישראלית שהקימו את המדינה: הללו זיהו כי הפוליטיקה הבחירית, זו שמעוצבת באמצעות הרוב, בבחירות, חומקת מידיהם בעליית בגין לשלטון בשנת 1977, ולכן עיצבו מנגנון פוליטי חלופי - פוליטיקה פקידית.

שיטה זו מבוססת על שלטון פקידים, כך שהבחירות בקלפי הן רק תחילת התהליך הפוליטי. מבקר המדינה, היועץ המשפטי לממשלה, פרקליטות המדינה וכמובן בית המשפט העליון - הם אלה שנותנים את הטון וקובעים את המילה האחרונה בתוצרי המערכת הפוליטית. ההגמונים לשעבר התבצרו במסגרות הפקידות, ודרכן הם שולטים בפוליטיקה הישראלית.

המהפכה החוקתית הייתה המהלך האחרון בשחמט הפוליטי. הכפפת תוצרי הכנסת המרכזיים לביקורת שיפוטית הגדירה מחדש את ההיררכיה בין השחקנים הפוליטיים - עכשיו בראש הפירמידה הפוליטית עומדת הפקידות. פקידות פוליטית היא טבע אנושי. פקידות שולטת, שלא נבחרה על-ידי הציבור, היא כבר איום על הסנטימנט הדמוקרטי העדין שממנו עשויה הפוליטיקה הישראלית.

הפקידות, בעיקר זו השיפוטית, מרגע שהגיעה לשיא נמצאת תחת מתקפה. יש הטוענים כי מתקפה זו מאיימת על הדמוקרטיה - אך הללו ככל הנראה לוקים בנקודת עיוורון להגדרה הבסיסית (והיחידה!) לדמוקרטיה. דמוקרטיה זה שלטון רוב הציבור, ולא שלטון הפקידים. לשם כך נדרשת הפרדת רשויות - ולכן, כאשר רשות שלטונית אחת מתרחבת מעבר לגבולותיה הטבעיים, על חשבון רשויות שלטוניות אחרות, מנגנון הלחץ הדמוקרטי פועל אוטומטית כדי להשיבה לגודלה הטבעי, לבל תאיים על שלטון הרוב.

עם זאת, בשלב זה צריך גם להודות על האמת: עברנו כברת דרך מן המהפכה החוקתית, וגם מתנגדיה לא יוכלו להתכחש כי הפכה להיות חלק בלתי נפרד מהמערך החוקתי הישראלי. נדרשים תיקונים - כמו כל גוף חי ונושם, אך ביטול הישגי המהפכה אינה פעולה ראויה. יש לבחון היכן ניתן לשפר ולתקן אבל לא להחריב מבנה חוקתי, שתרומתו למיצוב החוקה הישראלית אינה מוטלת בספק.

בשנה האחרונה אנו עדים לתופעה מעניינית. סימפטום של המהפכה החוקתית בדמות משבר פקידותי. המהפכה החוקתית, אשר המליכה את הפקידות על הפוליטיקה הישראלית, יצרה מציאות בה הפוליטיקאים הבחירים (ואולי גם הבכירים) לא מזדרזים למנות פקידים. נכון לכתיבת שורות אלה אין בישראל פרקליט מדינה, מפכ"ל למשטרה, נציב שב"ס, מנכלי"ם למשרד המשפטים, למשרד האוצר ולמשרד ראש הממשלה, יועץ משפטי לכנסת, חשכ"ל ועוד בעלי תפקידים בכירים.

אומנם שלוש מערכות בחירות תקפו אותנו בשנה אחת ויצרו ממשלת אחדות שברירית המקשה ממילא על הסכמה למינוי תפקידים אלה. תוסיפו לכך את משפטו הפלילי של ראש הממשלה בנימין נתניהו, הגורם לרבים לקשר את המצב הנוכחי למחלה אחרת.

עם זאת, קשה להתעלם מן העובדה שחוסר האמון הציבורי כלפי הפקידות הובילה את נציגי הציבור לעכב את מינוי פקידים - מחשש אמיתי כי הללו ינהלו את ההליך הפוליטי על הראש של הציבור.

חשוב להכיר בכך כי משבר הפקידות בישראל היא תוצאה ישירה של היררכיה פוליטית שגויה, או חלוקת כוחות א-סימטרית, הקיימת במדינה כבר חצי יובל מאז המהפכה החוקתית. 

הכותב הוא מרצה למשפטים במרכז האקדמי פרס ברחובות