משרד האנרגיה "נרדם" בשמירה, ומאות מיליוני שקלים לא הגיעו לקרן העושר

מאגר הגז הטבעי לוויתן התגלה ב-2010, אלא שרק כעבור ארבע שנים, משרד האנרגיה הכריז רשמית על התגלית. לפי דוח מבקר המדינה המשמעות לכך דרמטית: איבוד של מאות מיליוני שקלים לקופה הציבורית, ודחייה בתשלומים לקרן לאזרחי ישראל (קרן העושר) יידחו בכמה שנים.

ב-2010, פרסמו מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" כי נמצא מאגר גז טבעי עצום שמוערך בכ-453 BCM (מאז ההערכות עלו לכ-620 BCM). אלא שמבדיקת המבקר במשרד האנרגיה הכירו בתגלית באופן רשמי רק בינואר 2014. "בפגישה שקיימה רשות המסים עם משרד האנרגיה ביוני 2016, מסר משרד האנרגיה כי מבחינה הנדסית היה ניתן להכיר בתגלית עוד בשנת 2012 אך מחזיקי הזכויות ב'לוויתן' לא הגישו את כל הנתונים הפיננסיים לצורך היוון תזרימי מזומנים לבחינה כלכלית של המיזם", נכתב בדוח.

מנגד בתשובת המחזיקות במאגר נמסר כי "כבר בדצמבר 2010 הן דווחו למשרד האנרגיה על תגלית מסחרית, נוכח תוצאות הקידוחים ומידע מבוסס על כמות משאבים ניכרת ועל יכולת הפקה מסחרית בשטחי הרישיונות הרלוונטיים". המשמעות בפער עשויה להגיע למאות מיליוני שקלים, היות שחלק מהכנסות המדינה ממאגרי הגז הטבעי (Government Take) מגיעות ממס רווחי יתר (היטל ששינסקי) שנכנס לקרן העושר.

בשנים האחרונות נשמעה ביקורת ציבורית נוקבת סביב הקרן, בעיקר על רקע העובדה שלמרות הכנסות העתק של שותפויות הגז (כולל מאגר תמר. ג"ל), הקרן טרם החלה לפעול.

לפי התנאים שנקבעו בעבר, הקרן תתחיל לפעול רק שיצטברו בקופתה מיליארד שקל. לפי דוח מבקר המדינה בקרן הצטברו עד היום 741 מיליון שקל בלבד (מאז כתיבת הדוח הסכום עלה לכ-900 מיליון שקל). אחת הסיבות לביקורת הציבורית בנושא היא הערכה של בנק ישראל משנת 2013 כי עד 2021 יהיו בקרן כמה מיליארדי שקלים.

הקלה לחברות הגז, עיכוב בתשלום לאזרחים

כפי שחושף כעת המבקר ההכרזה על המאגר כתגלית ב-2014, למעשה סייעה לחברות הגז. "בתקופת החיפוש, בה הסיכון ליזם גבוה, ההשקעות המוכרות לצורך חישוב מקדם ההיטל מוכפלות פי שניים כדי לתמרץ את המשקיעים להשקיע השקעות שיש בהן מרכיב משמעותי של סיכון וחוסר וודאות ולאפשר ליזמים לשלם מסים מופחתים", מוסבר בדוח. במילים אחרות - עבור ההוצאות העצומות של היזמים בשלב שלפני ההכרזה כתגלית, המדינה מכירה בכל שקל שהיזמיות מוציאות כאילו מדובר בשני שקלים. היות שהכסף שנכנס לקרן העושר מגיע רק אחרי שהיזמיות החזירו את ההשקעה (בלוויתן מדובר על 150% מההשקעה), יש חשיבות גדולה לאופן החישוב של אותן הוצאות.

לפי ממצאי הדוח, בין השנים 2011 ועד תחילת 2014 היזמיות הוציאו מאות מיליוני שקלים, חלקם "לצורך הכרה כהוצאות חיפוש בגין קידוחים" נכתב וכן כהוצאות "הזכאיות להטבות המשויכות לתקופת החיפוש", כך נמצא. "מיון וסיווג הוצאות שגוי פוגע בהכנסות המדינה מתקבולי הגז", קובע המבקר, שמוסיף כי מצב זה התאפשר גם בשל "היעדר שיתוף פעולה של משרד האנרגיה עם רשות המסים".

כך למשל נמצא כי, "לא היו בידי רשות המסים כל ההתכתבויות הרלוונטיות בין מחזיקי הזכויות במיזם ובין משרד האנרגיה לעניין קביעת מועד התגלית ומועד החזקה. כמו כן נמצא כי משרד האנרגיה לא עדכן את רשות המסים לגבי התכתבויות ומסמכים המעידים שייתכן כי תקופת החיפוש הסתיימה קודם ליוני 2013. לדוגמה, לא היו בידי רשות המסים התכתבויות בין מחזיקי הזכויות במיזם 'לוויתן' ובין משרד האנרגיה בכל הנוגע לטענת מחזיקי המיזם שהגיעו לתגלית עוד בשנת 2010". יצוין כי כתוצאה מהמצב שנוצר, התשלומים לקרן העושר ממאגר לוויתן יתחילו מאוחר יותר מהמועד שבו הם היו צריכים להינתן.

בחלק אחר של הדוח מעיר המבקר כי המדינה בדצמבר 2018 השלים צוות בראשות מנכ"ל משרד האנרגיה, אודי אדירי, בחינה של ההתפתחויות שחלו במשק הגז הישראלי בתקופה שקדמה לכך. אלא שלפי הממצאים, הצוות לא בחן התפתחויות במדינות שונות בעולם לגבי מיסוי בתחום ומקומה של ישראל בהשוואה למדינות אחרות בנושא. לאור ממצא זה המליץ המבקר למשרד האנרגיה, "לעקוב מדי פעם בפעם אחר המדיניות המקובלת בעולם לקביעת שיעור חלקן של המדינות ברווחי הגז, ולהיערך מבעוד מועד לעדכון המדיניות בישראל בתום מחויבות הממשלה ליציבות הרגולטורית שנקבעה במתווה הגז ב-2025, (הכוונה שהמדינה לא תשנה את אופן האופן שבוא היה ממסה את שותפויות הגז. ג"ל) וזאת בשקיפות תוך שילוב כלים נוספים ושמירה על כדאיות חיפוש מאגרי גז חדשים והפקת גז".

ממשרד האנרגיה נמסר בתגובה כי "בחודש האחרון מתרחשת סערה בשווקי האנרגיה, מחירי הגז הטבעי והפחם עולים בצורה משמעותית וישנן מדינות מערביות המתקשות לספק את צרכי האנרגיה שלהן, חלקן חוזרות לשרוף פחם ומחירי החשמל עולים. על רקע סערה זו ראוי להביט על היציבות הישראלית בתחום האנרגיה שהיא אך ורק התוצאה מיישום מוצלח של מתווה הגז הטבעי.

"מתווה הגז הטבעי שמסתיים השנה השיג את יעדיו, כשהצליח לייצר תחרות במשק הגז הטבעי, והמחיר בישראל נמוך משמעותית בוודאי ביחס למחירים היקרים שמשלמות מדינות באירופה.

"אין כל קשר בין מועד ההכרזה על תגלית, לתחילת ההפקה בלוויתן ובעקבותיה לגביית המסים מלוויתן. המשרד אינו מסתמך על דיווחים של חברה זו או אחרת לגבי מציאת 'תגלית' לכאורה, כי אם בוחן את הדברים באופן מקצועי על פי ההגדרות המדויקות של חוק הנפט המתייחסות לתגלית מסחרית.

"עם זאת, ככל ורשות המסים בוחרת בכך, היא הייתה יכולה לכלול אפשרות להכרה במועד מוקדם יותר לצורך חישוב ההוצאות. יש לציין כי בתקנות ניירות ערך הנוגעות לאופן הדיווח של החברות, יש אבחנה ברורה בין דיווח על 'ממצא' שהוא מציאת סימני נפט או גז ללא דרישת הכלכליות, לבין 'תגלית' כהגדרתה בחוק הנפט המחויבת להיות תגלית מסחרית. תקנות אלה תוקנו בשנת 2013, לאחר קידוח החיפוש של לוויתן, ונכתבו כך בין השאר בגלל בלבול המונחים שעלול לבלבל את ציבור המשקיעים)".