תכנון התעסוקה בישראל שגוי, ואלה הסיבות לכך

 הכותב מנהל המחלקה הכלכלית בבילד אסטרטגיה אורבנית 

מינהל התכנון מקדם זה כמה שנים את התכנון של מדינת ישראל במסגרת תוכנית 2040. תוכנית זו קובעת את המסגרת של פיזור האוכלוסייה והתעסוקה במחוזות שונים באופן שיאפשר לספק את צורכי הדיור והתעסוקה של ישראל הצומחת ב־2040.

בעת ניתוח המצב הקיים של התוכנית גילו במינהל התכנון נתון מטריד - קיים מלאי תכנוני של יותר מ-200 מיליון מ"ר בזכויות לשטחי תעסוקה, כאשר עפ"י ניתוחי מינהל התכנון יש צורך בתוספת זכויות של 36 מיליון מ"ר בלבד עד 2040. כתוצאה מכך, מינהל התכנון מגביל מאז תוספת זכויות בתוכניות פרטניות ובכוונתו לבטל אזורי תעסוקה שאושרו, אך טרם שווקו.

כדי להבין למה הגענו למצב הזה, צריך להבין את תהליך התכנון של שטחי התעסוקה. תכנון שטחי התעסוקה מבוסס על תהליך מסודר - על פי רוב כלכלנים בוחנים את הצרכים הכלכליים של המרחב שבו יושב מוקד התעסוקה, את הביקוש לשטחי תעסוקה מהסוגים השונים, את הביקוש הקיים והעתידי למועסקים ואת התחרות האזורית. ניתוח זה נותן תוצאה אשר מנבאת את הצרכים של שוק העבודה.

נוסף לניתוח זה מבוצע ניתוח ביקושים למסחר אשר בוחן את הפוטנציאל לביקוש לשטחי מסחר במרחב, על בסיס צורכי המועסקים וצורכי התושבים החיים בסביבה של מוקד התעסוקה. הבעיה בתהליך מתחילה כאשר במקביל לניתוח הצרכים של שוק העבודה מבוצע ניתוח של הצרכים הכלכליים של הרשות המקומית, בדגש על איזון מוניציפלי אל מול העלויות של התושבים.

היקף הזכויות יהיה גדול מהביקוש בשוק העבודה

על פי רוב, היקפי הזכויות הנדרשות לטובת איזון מוניציפלי יהיה גדול מהביקושים של שוק העבודה, לעתים פי שניים, כתלות בתעריפי הארנונה של הרשות. כמובן שמבחינת הרשות, היא תדרוש את היקף הזכויות לפי האיזון התקציבי ולא לפי האיזון הכלכלי של המרחב וכך נוצר העודף מובנה בזכויות לתעסוקה ומסחר.

אבל חישוב היקף הזכויות הסופי לא נעצר בשלב זה. הניתוח הכלכלי בוחן איזה שיעור מהזכויות הקיימות במרחב כבר מומשו - פרמטר זה נקרא "מקדם מימוש". הרשות המקומית מעוניינת להתאזן ולכן אם מקדם המימוש במרחב אינו 100%, הרשות המקומית דורשת הגדלה של הזכויות במתחם כך שגם לאחר התחשבות במקדם המימוש היא תוכל להגיע לאיזון - לדוגמה, באזור שבו מקדם המימוש הוא 50%, היקף הזכויות הסופי יוכפל פי 2 וכך יוצא שהיקף הזכויות הסופי גדול לעתים פי 3-5 מהביקוש האמיתי של השוק. אחרי שנים רבות שבהם פועל תכנון אזורי התעסוקה בגישה זו, לא מפתיע שהיקף הזכויות המאושרות גדול פי 5 מהצרכים של השוק בטווח של 20 השנים הבאות.

המדיניות של מינהל התכנון אינה מכוונת לביצוע של תיקון של הכשל הזה - הם מעוניינים לבטל אזורי תעסוקה שלמים ופה צף פער נוסף בהבנה של התכנון בישראל את הצרכים של שוק העבודה. שימושים שונים דורשים היקף זכויות שונה. בניין משרדים יכול להיבנות לגובה, ולכן עבור תא שטח נתון, תוספת זכויות מובילה למבנה גבוה יותר. בעוד שבניין משרדים יכול לנצל זכויות בהיקף של פי 4-5 מהשטח הקרקעי שעליו הוא יושב, בניין תעשייה או אחסנה מנצל לרוב זכויות בהיקף הדומה לשטח הקרקעי עליו הוא יושב או לכל היותר 200% מהשטח הקרקעי (באחסנה רבת קומות).

ההבדל הזה בין תעשייה למשרדים מבהיר מדוע ההחלטה להוסיף או לחתוך באופן שרירותי זכויות ממתחם תעסוקה יכולה רק לעשות נזק. אם מוסיפים למתחם זכויות עודפות, עלול להיווצר מצב שבו מתחם מקבל זכויות בהיקף התואם למשרדים במרחב שבו הביקוש העיקרי הוא לתעשייה או אחסנה, אז שווי הקרקע מתייקר לרמה שהופכת את השימוש שיש לו ביקוש ללא כדאי כלכלית והמתחם עלול "להיתקע" ללא ביקושים.
מנגד, חיתוך וביטול שרירותי של שטחים לטובת תעסוקה יכול להוביל למחסור בקרקע לתעשייה ואחסנה באזורים שבהם יש לכך ביקושים והיתכנות כלכלית.

המחשה לסוגיה זו ניתן לראות במתחם נצבא בראש העין. התוכנית של המתחם אושרה בשנת 2000 וכללה מתחם מגורים ותעסוקה עם היקף זכויות המכוון לבנייה של משרדים. המתחם שווק כיחידה אחת ונרכש ע"י נצבא אשר בחרה לממש קודם כול את שטחי המגורים. רק לאחר שהשלימה את מרבית שטחי המגורים החלה החברה לבנות את המשרדים תוך שהיא מנצלת רק חלק מהשטח והזכויות.

המבנים של נצבא קרובים להשלמה כ-22 שנה לאחר אישור התוכנית. בתקופה הזאת הביקוש לשטחי אחסנה, במיוחד במתחמי התעסוקה היושבים לאורך כביש 6, שבר שיא אחרי שיא. אם היקף הזכויות היה מתון יותר ומחיר הקרקע היה יותר נמוך, נצבא הייתה יכולה להשלים את האכלוס המלא של המתחם בשטחי אחסנה היושבים במיקום אסטרטגי בצומת של כביש 6 וכביש 5 - אבל היקף הזכויות הכתיב מחיר שלא הצדיק הקמה של שטחי אחסנה, ולכן רק לאחר 15 שנה מאישור התוכנית, נצבא בחרה לקדם רק חלק משטחי המשרדים שאושרו.

גם אם יש עודף תכנוני של שטחי תעסוקה בישראל, לא בטוח כלל שהוא גדול כפי שמציג אותו מינהל התכנון. ייתכן שישנם אזורים שבהם יש עודף שטחי תעסוקה וייתכן שישנם אזורים שבהם קיים חוסר, אבל כדי להבין את התמונה האמיתית יש לחזור ולבחון את הצרכים האמיתיים של שוק העבודה בכל מרחב תעסוקה במחוזות השונים ולתקן את היקף הזכויות בהתאם.

דבר אחד בטוח - קיצוץ רוחבי בזכויות לתעסוקה אינו הפתרון (קיצוץ רוחבי הוא אף פעם לא הפתרון) ויצירת אילוצים בדמות זכויות עודפות שאינן מבוססות על צרכים של השוק תמיד תוביל לתכנון מעוות.