חל"ת מול המודל הגרמני: במשרד האוצר מסרבים לשנות גישה. צללנו לטיעונים

אנשי משרד האוצר עשו השבוע מעשה חריג: הם ניסחו תשובה מנומקת לביקורת על מדיניות שנויה במחלוקת. על הפרק עמדה התמיכה בעובדים ובמעסיקים באמצעות מנגנון החל"ת (חופשה ללא תשלום), במקום בשיטה הגמישה המכונה "המודל הגרמני", שפרשנים ב"גלובס" מרבים לכתוב על יתרונותיה.

"לאורך משבר הקורונה עולה ביקורת מצד גורמים שונים על כך שלא הופעל בישראל מנגנון גמיש של חל"ת או סבסוד שכר", פותחים כלכלני אגף התקציבים את המסמך ששלחו למערכות העיתונים. לאורך שבעה עמודים הם פורשים נתונים שממחישים לטענתם כי מנגנון החל"ת מרסן את האבטלה לפחות כמו המודל הגרמני, אבל בהשקעה נמוכה יותר, ובלי לדכא שינויים נחוצים במשק. בלי להתכחש ליתרונות של חל"ת גמיש, הם מסכמים, "נתוני שוק התעסוקה, במקביל לשאר הכלים שנקבעו, תוך התייחסות לחסרונות החל"ת הגמיש, מעמידים בספק רב את הצורך ביישומו בישראל בעת הזו".

בלי להתיימר לשפוט בוויכוח, הנה קריאה ביקורתית במסמך הזה. ננסה להבהיר את הנימוקים, להצביע על כמה חולשות, ולראות אילו שיקולים נשמטו מהניתוח של האוצר.

"במודל הגרמני האבטלה הקלאסית גדלה יותר"

תוכניות גמישות לשימור משרות על ידי סבסוד ממשלתי, שגרמניה הייתה חלוצה בהן, אומצו במשבר הנוכחי בעשרות מדינות ב-OECD. יש ביניהן הבדלים, אבל מאפיין משותף מבדיל אותן ממתווה מהחל"ת שלנו: עובד לא חייב להיות מושבת לחלוטין כדי לקבל סיוע. מעסיק שמצטרף לתוכנית יכול לצמצם את שעות העבודה של העובד בהתאם לנסיבות; הוא ממשיך לשלם לעובד שכר על השעות שעבד, והממשלה מממנת שיעור מסוים מהשעות האבודות. כך השיטה מונעת פיטורים ואבטלה.

אבל באוצר טוענים שהחל"ת השיג את אותו הדבר. למעשה, האבטלה הרשמית - שכוללת עובדות ועובדים שניתקו את הקשר עם המעסיק ואין להם לאן לחזור - עלתה בישראל פחות מאשר במדינות רבות שמפעילות מודל גמיש. לדוגמה, כותבים באוצר, מאז ינואר האבטלה בישראל גדלה ב-0.9 נקודות אחוז לעומת 1.8 בממוצע ב-OECD. גם הפרישה מכוח העבודה (אנשים שהפסיקו כליל לחפש עבודה) הייתה מצומצמת יחסית.

הטענה כשלעצמה נכונה. שיעור האבטלה הרשמי בישראל עמד ביוני על 4.6% לעומת 8% בממוצע בארגון. אמנם, ההשוואה ל-OECD לא מושלמת, כי לא בכל המדינות נעשה שימוש רחב במודל הגרמני; באוצר גם לא ציינו שבגרמניה עצמה האבטלה הייתה נמוכה אפילו יותר - רק 4.2%. אבל החל"ת ודאי לא סובל מנחיתות מובהקת.

מבקרי האוצר ידגישו ביקורת מהותית יותר: האבטלה האמיתית בישראל חריפה בהרבה, אם מביאים בחשבון את המושבתים בחל"ת, שנרשמים בלשכה ומקבלים דמי אבטלה. הנתון הזה הגיע בסוף מאי ל-21% ונושק היום ל-10%. ואולם התנגדות כזאת תשקף אי הבנה של טענת האוצר. עיקר הטיעון של האוצר הוא שההוצאה לחל"ת היא תחליף ראוי למנגנון הגרמני: מי שיצא לחל"ת לא מפוטר; יש לו עבודה לחזור אליה. העובדה שמסבסדים את מחייתו באמצעות דמי אבטלה במקום דרך המשכורת לא משנה דבר. מודל החל"ת מונע אבטלה.

"במודל הגרמני יותר עובדים נשענים על תמיכת המדינה"

במדינות שאימצו את המודל הגמיש, אומרים באוצר, שיעור העובדים שהמדינה מסבסדת גבוה בהרבה מאשר בישראל - וזה רע. "ככל שיותר עובדים נתמכים בידי המדינה, זה מצביע על כך ששוק העבודה אינו במצב טוב בו הוא 'מחזיק את עצמו'". במדינה ממוצעת ב-OECD, כרבע מהעובדים נהנו בסוף מאי מסבסוד כלשהו של השכר. בגרמניה הנתון הגיע ל-30%. בישראל, לפי חשבון האוצר, רק 11.1% בחודש יוני.

במספרים האלה יש משהו מטעה. בניגוד לחל"ת, הסבסוד במודל הגמיש, כשמו כן הוא, גמיש: אם העסק מצמצם 20% משעות העבודה של עובד, למשל, הממשלה מממנת את רוב השכר רק על השעות האבודות האלה. יותר אנשים מקבלים תמיכה על פחות שעות. כדי להשוות בין השיטות היינו רוצים לדעת כמה שעות עבודה הממשלה מסבסדת, אבל למרבה הצער אין נתונים כאלה. בגרמניה, מרגע שעסק מצטרף לתוכנית הוא יכול להרחיב ולצמצם את היקף ההשבתה, והממשלה עוד לא פרסמה פילוח ממצה. לא ידוע אפילו כמה עובדים בתוכנית מושבתים ב-100%, ובמובן זה דומים לנמצאים בחל"ת.

גם הטענה כי 11.1% מהעובדים נהנו מסבסוד עלולה להטעות. בעצם זו הערכת יתר: באוצר צירפו ל-5.1% הנמצאים בחל"ת שמקבלים דמי אבטלה גם 6% שחזרו מחל"ת, והמעסיק מקבל עבורם "מענק תעסוקה". איך אלה קשורים לענייננו? באוצר גורסים כי מענק התעסוקה הוא בעצם "סבסוד שכר המאפשר גמישות בהעסקה מבלי לפגוע בשכרו של העובד" - דהיינו, מעין "קורצארבייט" (סבסוד גמיש) כחול לבן. הכסף שהמדינה משלמת למעסיק מקל עליו להעסיק את העובד גם בתפוקה חלקית. אבל ההקבלה הזאת מאולצת למדי: מענק התעסוקה הוא סכום חודשי קבוע ומוגבל בזמן (מי שקלט עובדים באוגוסט, למשל, יקבל שלוש פעמים 1,875 שקלים). הוא לא יגדל אם המעסיק יצמצם את הפעילות. ובכלל, הוא לא ניתן כדי לשמר עובדים, אלא רק להחזיר לעבודה את מי שכבר חול"תו.

"המודל הגרמני יעלה יותר"

מכל מקום, הקביעה העובדתית של האוצר כנראה נכונה. במודל הגמיש, הממשלות מסבסדות יותר משרות. אבל מצדדי המודל הגמיש ישאלו: מה רע בזה? אם בשיטת החל"ת פחות עובדים מקבלים סעד מהממשלה, זה לא אומר שהם לא זקוקים לסיוע. מחקר של המוסד לביטוח לאומי גילה שבקרב מעסיקים ישראלים שלא פיטרו ולא הוציאו לחל"ת בזמן המשבר, השכר הממוצע ירד בין אפריל למאי ב-3.3%. העבודה פחתה, אבל בהיעדר מודל תמיכה גמיש - היקף המשרות ירד, העובדים קיבלו פחות הטבות והמעסיקים נפגעו. איזה יתרון מוצא האוצר בשיטה שלא עזרה להם לצלוח את המשבר?

לאוצר יש שני נימוקים: העלות התקציבית; והשיבוש המלאכותי של הפעילות במשק. הנימוק הראשון לא מופיע במפורש בניתוח של אגף התקציבים, אבל נאמר לעיתונאים בשיחות רקע. עמיתנו עמירם ברקת כתב על כך ב"גלובס": "אין ספק שהעלות הראשונית הייתה מזנקת אילו המדינה הייתה מאמצת את המודל הגרמני ונדרשת לממן את שכרם (כולל הפרשות השכר הסוציאליות) של כלל העובדים בכל חברה שמצטרפת לתוכנית, כולל הבכירים". האם זה נכון? כדי לסבר את האוזן, האוצר הישראלי מתכנן להוציא עד סוף השנה 12 מיליארד שקל על דמי אבטלה לנמצאים בחל"ת; האוצר הגרמני - 120 מיליארד שקל (30 מיליארד אירו) על סבסוד שכר. יחסית לגודל האוכלוסייה זה דומה, ויחסית לתמ"ג גרמניה לכאורה מוציאה פחות. אבל זה רחוק מלהיות חישוב רציני של עלות ייבוא המודל הגרמני לישראל.

הבעיה העיקרית בטיעון הזה, יאמרו אוהדי המודל הגרמני, היא ההתעלמות מיתרונות עקיפים של ההוצאה הנוספת. "במשבר הכלכלי הנוכחי", טען ברקת, "דווקא נדיבות ממשלתית עשויה לחסוך למדינה יותר כסף בעתיד, בגלל שיש ביכולתה להוציא את המשק ממיתון מהר יותר ממדיניות של יד קפוצה וחסכנית". חוקרים במחלקה הכלכלית של ה-OECD, במאמר שכתבו, העלו טענה נוספת: מצב שבו עובדים ממשיכים לבוא לעבודה, גם בהיקף חלקי, חוסך הפסדים לא כספיים כבדים שמתבטאים בפגיעה ברווחה. באוצר לא ניסו אפילו להתמודד עם הטענה שהחל"ת, שמבחינה סובייקטיבית אכן דומה יותר לאבטלה, מסב הפסדים כאלה.

אבל ההסתייגות המעניינת יותר של האוצר מהמודל הגרמני נוגעת להקפאה המלאכותית של המצב במשק, שהיא הסעיף הבא.

"המודל הגרמני מביא לשימור משרות מיותרות"

אחד החסרונות הגדולים שכלכלני אגף התקציבים מוצאים במודל החל"ת הגמיש הוא שסבסוד משרות מעודד מעסיקים לשמור בחיים משרות חסרות תוחלת כלכלית. שוק חופשי אמור להגיב לשינויים: עובדים מפוטרים ממקום אחד, ומתפנים למצוא הזדמנות במקום אחר. ככל שמשבר הקורונה מתמשך ומחולל שינויים פרמננטיים, הם כותבים, "הסבירות כי משרות מסוימות ייעלמו הולכת וגוברת". הנשמה מלאכותית שלהן רק תאריך את ההתאוששות.

במובן הזה, דווקא המודל הישראלי גמיש יותר: יחסי העובד והמעביד מתקיימים על הנייר, אבל מי שבחל"ת כבר בבית, רשום בלשכה ומקבל תשלום ישירות מהמדינה. נוח לו יותר לחפש לעבודה חדשה. ואם הוא מוצא, המדינה מאפשרת לו גם להתפטר בדין מפוטר, כלומר לקבל יותר הטבות. הרבה מדינות שאימצו מודל גמיש, אומרים באוצר, נותנות תמריץ הפוך: שיעור השכר שהמדינה מסבסדת לעובד מושבת שלא התפטר גבוה מדמי האבטלה, כך שלא כדאי לו לעזוב. בדנמרק הממשלה מסבסדת 100% מהשכר על השעות האבודות, אבל דמי האבטלה הם קצת יותר מ-50% מהשכר.

סקירה של ה-OECD מאשרת את הטענה הזאת. בגרמניה, שיעור הסבסוד לעובד בלי ילדים אמנם מתחיל ב-60%, כמו דמי אבטלה, אבל עולה ל-70% בחודש הרביעי ול-80% בחודש השביעי. לעובד ולמעביד שווה להישאר יחד.

באוצר חוששים שאם הסדר נדיב כזה יאומץ בישראל, עובדים יעדיפו לקבל שכר מסובסד ולהישאר מושבתים. סקר למ"ס מראה שאפילו בהסדר החל"ת שלנו, 20% מהעובדים שהתבקשו לחזור לעבודה סירבו. אבל הטענה הזאת מוזרה. במודל הגרמני, העובד לא קובע בעצמו את היקף השעות, אלא המעסיק. לעובד אין זכות סירוב.

האם מבנה שוק העבודה באמת נוטה להשתנות בתקופות משבר? כלכלנים ב-OECD בדקו מה קרה בגרמניה במשבר הפיננסי שהחל ב-2008, אז מאות אלפי עובדים בגרמניה נשענו על סבסוד שכר גמיש. הם מצאו שעד 2011, חלקם היחסי של ענפי התעסוקה המרכזיים לא השתנה ביותר מנקודת אחוז. אבל ייתכן שמשבר הקורונה לא ידמה למיתון פיננסי זמני: אולי הוא יפגע לצמיתות בענפים כמו תיירות ונסיעות, ובמקביל יגדיל את הביקוש למוצרים ושירותים שמקלים לעבוד מהבית.

אפילוג: שימור הקיים מול הרס יצירתי

התשובה של האוצר בפולמוס על המודל הגרמני מאלפת במיוחד בגלל מה שאין בה. היא מתמקדת בהצלחה של החל"ת למנוע עלייה באבטלה תוך מעורבות נמוכה של המדינה, ובמשתמע - גם יותר בזול. אפשר להסתייג פה ושם מבחירת הנתונים, אבל הטענה העיקרית תקפה: ישראל צלחה בינתיים את המשבר בלי שהנתונים המאקרו כלכליים כמו המיתון ומספר המובטלים יהיו גרועים מאשר במדינות שמציעות סבסוד גמיש.

אבל באוצר מתעלמים כמעט כליל ממטרות שנראות מרכזיות לתומכי המודל הגרמני: הרווחה והביטחון של העובדים, היציבות וההמשכיות למעסיקים, שימור הידע בארגון. ממשלות שאימצו את המודל הגמיש מעודדות באופן מלאכותי יותר עסקים לשמור על המצב הקיים למרות הירידה בפעילות. יתרון או חיסרון? זה תלוי בהשקפת העולם.

הנחת המוצא של אגף התקציבים היא ששמרנות רעה לאורך זמן. הנימוקים שהם בוחרים משקפים אמונה בכוחו של ההרס היצירתי, בלשון הכלכלן ג'וזף שומפטר. הטלטלות שנגזרות על עובדות ועובדים בימי משבר הן חלק מהמחיר של משק דינמי, והמדיניות צריכה לפעול איתן ולא נגדן. 

לקריאה נוספת:

השוואה בינלאומית: מצב התעסוקה בעקבות משבר הקורונה - משרד האוצר
תוכניות לשימור משרות בזמן משבר הקורונה ואחריו - OECD
מתווה העבודה לזמן קצר של גרמניה: האם אפשר לשחזר את הצלחת העבר? - הבלוג הכלכלי של OECD
אומדן ראשוני לביצוע התקציב, ינואר-יולי 2020 - משרד האוצר
"הייתה עלייה בשכר הממוצע במשק? מסתבר שהיא מלאכותית בלבד" - גלובס, 20.7.2020
"בין חל"ת לאבטלה: המודל הישראלי שם אותנו בנחיתות מול גרמניה" - גלובס, 7.7.2020