מה הופך שידור מפרטי לציבורי? רמז: לא שיעור המימון מכספי המסים

נכון - ההצהרה נכונה ומדויקת
נכון ברובו - ההצהרה נכונה ברובה, אך יש בה מרכיב שאינו נכון או אינו מדויק
חצי נכון - חלק מההצהרה נכון וחלקה שגוי, או שהיא אינה כוללת פרטים מהותיים שעשויים לשנות את משמעותה
לא נכון ברובו - חלק קטן מההצהרה נכון ורובה שגוי, או שהיא מחסירה פרטים יסודיים באופן היוצר הטעיה מהותית לגבי משמעותה
לא נכון - ההצהרה כלל אינה נכונה
מטעה - ההצהרה יוצרת מצג שווא או רושם שגוי, אף שהיא מתבססת על עובדות נכונות
כן, אבל - עובדה נכונה בפני עצמה, אך עובדות שלא צוינו עשויות להעמידה באור אחר. מומלץ לבחון את הדברים בפרספקטיבה רחבה יותר
לא מבוסס - לא קיימים נתונים עליהם ניתן לבצע קביעה פוזיטיבית לגבי נכונות הטענה, ואלה גם לא נאספים
ללא ציון - המצב העובדתי מורכב מכדי לתת לאמירה ציון מובהק. הסיבות האפשריות לכך יכולות להיות: התבטאות שאינה מובהקת מספיק וניתן לפרש אותה במספר צורות, מחלוקת בין מומחים, מתודולוגיות שונות שלא ניתן להכריע ביניהן ועוד

שם: שלמה קרעי
מפלגה: הליכוד
תוכנית: "הבוקר הזה"
ציטוט: "ובארה"ב אין שידור ציבורי, וגם היא דמוקרטיה. יש שידור שממומן על־ידי תרומות של הציבור"
תאריך: 27.1.25
ציון: לא נכון ברובו

ב־15 בינואר 2025, יו"ר ועדת הכלכלה, ח"כ דוד ביטן, הודיע כי הצעת החוק להפרטת תאגיד השידור הציבורי "כאן" לא תקודם עוד. חברי קואליציה שונים הביעו התנגדות למהלך ואף הציעו חלופות חקיקתיות. בין המתנגדים היה שר התקשורת שלמה קרעי (הליכוד), שטען כי אין צורך בשידור ציבורי לשם קיומה של דמוקרטיה, והביא כדוגמה את ארה"ב: "בארה"ב אין שידור ציבורי, והיא עדיין דמוקרטיה. מה שכן קיים שם הוא שידור הממומן על־ידי תרומות מהציבור". האם טענתו של קרעי מדויקת?

הקמת תאגיד שידור ציבורי בארה"ב

בשנת 1967 נחקק בארה"ב חוק שהוביל להקמת תאגיד השידור הציבורי האמריקאי (CPB - Corporation for Public Broadcasting). מדובר בארגון ללא מטרות רווח, (501(c)(3)), שהוא חברה לתועלת הציבור, הממומן במלואו מתקציב הממשלה הפדרלית, ולכן כפוף לחוקי שקיפות מחמירים שאינם חלים על גופים פרטיים. ה־CPB אינו מייצר תכנים בעצמו, אלא משמש כגוף מממן לשידור ציבורי באמצעות תמיכה בתחנות עצמאיות ובהפקת תוכן חינוכי וחדשותי. מדובר בארגון המרכזי בארה"ב המעביר מימון ליצירת שידור ציבורי.

מבנה ופיקוח ציבורי על ה־CPB

ניהול תאגיד השידור הציבורי האמריקאי מתבצע על־ידי מועצת מנהלים עצמאית המונה תשעה חברים. חברים אלה ממונים על־ידי נשיא ארה"ב באישור הסנאט. כל אחד מכהן לתקופה של שש שנים בלבד. מנגנון המינוי מבטיח הגבלת כוחו של הנשיא והממשל על הרכב המועצה, שכן החוק מחייב שלא יהיו יותר מחמישה חברים מאותה מפלגה, על־מנת לשמר איזון פוליטי.

היקף המימון הציבורי בשידור הציבורי בארה"ב

השר קרעי ציין בעבר כי "לא מיותר לציין שכ־80 מיליון דולר מתוך תקציב CPB הולכים ישירות ליוצרים, במודל דומה למה שאני מציע לחלוקת כספי היצירה" (כפי שניתן לראות בתחקיר המשרוקית).

עם זאת, פרופ' לילך ניר, מהמחלקות לתקשורת ולמדע המדינה באוניברסיטה העברית, מבהירה כי "המודל של CPB שונה באופן מהותי מהמודל שמציע שר התקשורת, בעיקר בהיבטי הפיקוח הציבורי, היעדר התערבות בתכנים וצורת המימון".

בארה"ב קיימים מספר גופים המשדרים תוכן ציבורי, ביניהם NPR (National Public Radio) שהוא רדיו ציבורי, (Public Broadcasting Service) PBS, שהוא שידור טלוויזיוני ציבורי וכן תחנות שידור ציבורי מקומיות (affiliates) בכל מדינה.

• PBS היא רשת בבעלות התחנות החברות בה, המפיצה תוכן טלוויזיוני במימון מגוון: ה־CPB, תרומות פרטיות, מענקים ועוד.
• NPR היא חברה עצמאית המפעילה את הרדיו הציבורי וכן פלטפורמות דיגיטליות, והיא מתוקצבת בעיקר על־ידי תחנות החברות בה, תרומות ומענקים.
• תחנות השידור המקומיות יכולות להשתייך לרשתות PBS או NPR או לפעול כתחנות עצמאיות, תוך קביעת מדיניות תוכן עצמאית.

תחנות אלה אינן ממומנות במלואן על־ידי הממשלה הפדרלית, אך הן פועלות לפי עקרונות השידור הציבורי ומקבלות מימון ציבורי חלקי. כך למשל, נמצא כי 15% מהתכנים בטלוויזיה הציבורית (ל־PBS ולתחנות העצמאיות יחדיו) ו־10% מהתכנים ברדיו הציבורי ממומנים ישירות על־ידי CPB. אם מתייחסים למענקי מדינה ולמימון ציבורי נוסף (למשל, למימון תוכניות חינוכיות), היקף המימון הציבורי עשוי להגיע לכ־30%-40% מסך התקציבים.

מה הופך שידור לציבורי? אם גופים כמו PBS ו־NPR אינם ממומנים באופן מלא מתקציב הממשל הפדרלי, מה בכל זאת הופך אותם לגופי שידור ציבורי? פרופ' ניר מונה חמישה מאפיינים:

1. היעדר מטרות רווח - השידור הציבורי אינו פועל להשאת רווחים, אלא לקידום מטרות חינוכיות, תרבותיות וציבוריות.
2. נגישות חופשית - השידור הציבורי נגיש ללא תשלום או בתשלום סמלי, בשונה מתכנים מסחריים הנגישים רק באמצעות דמי מנוי לחברות כבלים או חברות סטרימינג כמו נטפליקס.
3. מימון ציבורי חלקי - בעוד שתחנות מסחריות נשענות על בעלי מניות ופרסומות, השידור הציבורי נתמך במידה מסוימת על־ידי המדינה ומוסדות ציבוריים.
4. שקיפות ופיקוח ציבורי - הדוחות הכספיים של גופי השידור הציבורי חשופים לציבור, בניגוד לחברות פרטיות.
5. עצמאות תוכן - תכני השידור הציבורי אינם מוכתבים על־ידי מפרסמים או גורמים מסחריים, אלא מוכוונים למתן שירות לציבור הרחב.

לפי פרופ' ניר, "כשבוחנים במחקרים את תפקידו של השידור הציבורי, ניכר כי ייעודו המרכזי הוא שליחות ציבורית ולא גריפת רווחים מסחריים. שידור ציבורי מציב בראש סדר העדיפויות חינוך והשכלה, מעורבות אזרחית והעשרה תרבותית. הוא מחויב להנגשת תכניו לכלל האוכלוסייה, לרבות קהילות מוחלשות, במקום להתמקד בקהלים הרווחיים ביותר מבחינה כלכלית. בנוסף, מחויבות לסטנדרטים עיתונאיים מחמירים של דיווח עובדתי וחסר־פניות, לצד הגנה מפני לחצים מסחריים וישירים, מחזקת את אמינותו ואת אמון הציבור בו. אף שהמדיה הציבורית נתמכת במידה מסוימת על־ידי הממשלה, היא פועלת במנותק מהשפעה פוליטית ישירה, בשונה מתקשורת הנתונה לשליטת המדינה".

השידור הציבורי בארה"ב פועל בהתאם לעקרונות אלה. אם נתמקד ב־PBS כדוגמה, נמצא כי 4% ממימונה מקורם בשידור ציבורי אחר (CPB), בעוד ש-31% מגיעים מהממשל ברמותיו השונות: 3% מהממשל המחוזי, 13% מהממשל המדינתי ו־15% מהממשל הפדרלי. נוסף על כך, 8% מהמימון מגיעים מאוניברסיטאות, אם כי בשל היעדר הבחנה בין אוניברסיטאות ציבוריות ופרטיות, לא ניתן לקבוע במדויק איזה חלק מסכום זה נחשב למימון ציבורי. גם ללא חישוב מימון האוניברסיטאות, חלקה של התמיכה הציבורית הכוללת מגיע לכ־35%.

ה־PBS מקפידה גם על שקיפות תקציבית, ומתפרסמים באתרה דוחות פיננסיים שנתיים הזמינים לעיון הציבור. ואף ה־PBS מצהירה דגש על הסטנדרטים של השידור: הגינות, דייקנות, עצמאות, שקיפות, שוויונות ולקיחת אחריות.

האם שידור ציבורי חייב להיות ממומן ברובו על־ידי הממשלה, כפי שנהוג כאן, כדי להיחשב לשידור ציבורי? כמו שאפשר לראות, ב־2023 כ־89.7% מהמימון התאגיד השידור הישראלי הגיע מתקציב המדינה. אך האם בכלל חובה שהוא ימומן על־ידי הממשלה?

בתחקיר שערכה בעבר המשרוקית בנושא זה, ציין השר קרעי: "שיעור הכספים הפדרליים ב־PBS היה כשליש מתקציב PBS. רוב התקציב של PBS מגיע מתורמים פרטיים, רובם גופי שידור מסחריים, שממנים בעצמם ללא התערבות ממשלתית נציגים לוועד המנהל, שמקבלים באופן חופשי החלטות בענייני תוכן".

אם נתמקד בטענתו של קרעי כי עיקר המימון של PBS מקורו בגופים שאינם ציבוריים, ראוי לבחון כיצד ממומן השידור הציבורי במדינות אחרות ברחבי העולם.

השוואה בינלאומית: כיצד ממומנים שידורים ציבוריים בעולם?

מודלים שונים בעולם ממחישים כי שידור ציבורי אינו מחייב מימון מלא מהממשלה:

• בריטניה (Channel 4) - זהו ערוץ ציבורי בבעלות ממשלתית, אך ממומן כולו מפרסומות, תוך מחויבות לייצור תכנים עצמאיים ולא מסחריים. ניתן לראות שהערוץ שואף להיות נגיש לקהל הבריטי, בין היתר בכך שהוא חינמי לכלל האזרחים. בנוסף, הוא מפיק תכנים המתמקדים בשינוי חברתי ובהשמעת קולות של קבוצות מיעוט. כמובן, ערוץ 4 אינו השידור הציבורי המרכזי בבריטניה, וב־BBC כ־68% מהמימון בשנת הכספים 2023/24 הגיע מאגרת הטלוויזיה.
• ניו זילנד (TVNZ) - זהו ערוץ ציבורי טלוויזיוני אשר בבעלות המדינה וממומן על־ידי פרסומות. הערוץ 95% מהכנסותיו מגיעים מפרסומות, והוא לא מקבל מימון ציבורי ישיר כלל. הערוץ והתכנים הדיגיטלים שלו הם בחינם. הערוץ שם דגש על תוכן חדשותי ואקטואלי וגם על תוכן מבדר, מלמד ומדויק ואף מייצג את הדעות השונות של הקהל הנרחב: במפורש במיעוטים כמו אנשי המאורי.
• גרמניה (ZDF) - אכן השידור הציבורי ממומן על־ידי הציבור, אך הוא אינו ממומן על־ידי תקציב המדינה. זהו ארגון ללא מטרות רווח, שהוקם על־ידי המדינות הפדרליות של גרמניה, והוא משדר תכנים מגוונים בתחומי הבידור, האקטואליה, התרבות והספורט. החברה מקפידה על שקיפות בכל הנוגע למימונה ומפרסמת מידע זה לציבור הרחב. ל־ZDF יש צוות מנכ"לים: ארבעה מתוך 12 חבריו ממונים על־ידי הממשלה, ואילו השאר נבחרים על־ידי ועדה. עם זאת, מימון השידור אינו מבוסס על תקציב ממשלתי: בגרמניה נגבית אגרת רישוי החלה על כל משק בית, כ־18.36 אירו לחודש למשק בית, ללא קשר למספר הדיירים או למכשירים בבית.

המסקנה העולה מכך היא כי שידור ציבורי מתקיים בצורות מגוונות ברחבי העולם. אין הכרח שהממשלה תממן אותו במלואו כדי שיוגדר ככזה, אך ברוב המקרים יש קשר מסוים בין השידור הציבורי למימון ממשלתי.

מניתוח הנתונים עולה בבירור כי בארה"ב קיים שידור ציבורי מובנה ומוסדר, עצמאי, שקוף ובעל שליחות ציבורית. תאגידים דוגמת CPB, PBS ו־NPR מקבלים מימון ציבורי, פועלים ללא מטרות רווח, מתמקדים בהצהרת הכוונות בידע, תוכן איכותי וריבוי דיעות כערכים מרכזיים, ושומרים על עצמאות מערכתית מתכתיבי השוק המסחרי והפוליטי.

מטעם שר התקשורת שלמה קרעי נמסר בתגובה: "מימון השידור הציבורי באירופה, ארה"ב וישראל - סקירה השוואתית: 

1. מודל המימון באירופה - אגרות חובה וסבסוד ממשלתי:

"רוב מדינות אירופה מחזיקות מערכות שידור ציבוריות רחבות־היקף, המתוקצבות בעיקר דרך אגרות חובה שמשלמים האזרחים לצד סבסוד ממשלתי ישיר או עקיף.

• בריטניה (BBC): ממומנת בעיקר באמצעות אגרת טלוויזיה חובה (כ־159 פאונד לשנה לכל בית אב). תקציבה עומד על כ־3.8 מיליארד פאונד בשנה.
• גרמניה (ARD & ZDF): ממומנים דרך אגרה קבועה של כ־18 יורו לחודש מכל משק בית. התקציב הכולל עומד על כ־8 מיליארד אירו בשנה.
• צרפת (France Télévisions): עד 2022 מומן באמצעות אגרה שנתית, אך מאז הוחלף במימון ישיר מתקציב המדינה (כמיליארד אירו בשנה).
• מדינות נוספות: במדינות כמו שוודיה, פינלנד ונורבגיה, המעבר ממימון ישיר של האזרחים למימון מתקציב המדינה נמשך בשנים האחרונות.

2. מודל המימון בארה"ב - שוק מסחרי עם תמיכה שולית

"בארה"ב, השידור הציבורי (PBS ו־NPR) פועל במודל ייחודי הנשען בעיקר על תרומות פרטיות, מימון מהמדינות השונות, ותמיכה מינימלית מהשלטון הפדרלי:

• PBS (טלוויזיה ציבורית): רק כ־15% מתקציבה מגיע מממשל פדרלי (כ־500 מיליון דולר בשנה דרך תאגיד השידור הציבורי - CPB). שאר המימון מתבסס על תרומות פרטיות, חסויות ותמיכה ממשלתית ממדינות שונות.
• NPR (רדיו ציבורי): מתבסס על מנויים פרטיים, תרומות, חסויות ושידורים במימון אוניברסיטאות.

3. מודל המימון בישראל - מימון מלא מהמדינה. 

"השידור הציבורי בישראל (תאגיד השידור 'כאן') ממומן באופן מלא מתקציב המדינה, לאחר ביטול אגרת הרדיו והטלוויזיה בשנת 2015.

• תקציב שנתי: עומד על כ־850 מיליון שקל ומגיע ישירות מתקציב המדינה".

"בטבלה המצורפת (השר הפנה אותנו לטבלה, אך היא לא כללה מקורות), ב־100% מהמדינות באירופה שנבדקו, השידור הציבורי ממומן ברובו המוחלט מכספי ציבור (אגרה או תקציב מדינה).

• במדינות עם אגרת חובה, האזרחים משלמים ישירות, אך הכסף עדיין נחשב ציבורי - ולכן המימון הציבורי הוא 100%.
• מדינות עם מימון מלא מתקציב המדינה (כמו ישראל, צרפת, ספרד, נורבגיה ופינלנד) אינן גובות אגרה, אך עדיין מממנות לחלוטין את השידור הציבורי מכספי הציבור.
• במדינות בודדות (איטליה, אוסטריה, הולנד) קיימות הכנסות נוספות מפרסום, אך הן מהוות חלק קטן מהמימון".

"מסקנה סופית: השידור הציבורי באירופה ממומן ברובו המוחלט ב־100% מכספי ציבור, בדיוק כמו בישראל - השוני הוא רק במודל הגבייה (אגרה חובה מול תקציב ישיר מהמדינה). בארה"ב מדובר בתמיכה שולית בלבד מתקציב המדינה, ולכן לא נכלל בהגדרת ״שידור ציבורי״ המדוברת".

"לסיכום, לא משנה איך תקראו לזה, ב'שידור ציבורי' אנחנו מתכוונים לשידור הממומן ישירות מכספי משלמי המסים. כשהמדינה מממנת את השידור הציבורי, היא יוצרת מנגנון כפוי שבו הציבור נדרש לממן תוכן שהוא לא בהכרח מעוניין בו, ולעתים קרובות אף מוטה פוליטית".

"כמובן שלאף אחד בציבור אין התנגדות ל'שידור ציבורי' שיהיה ממומן מכספי תרומות באופן התנדבותי. אני בעד. סדר היום הכלכלי־חברתי שלי הוא כזה שבמקום שבו השוק החופשי יודע לעשות את העבודה, המדינה לא צריכה להתערב. וזה הסיפור בנוגע לחדשות ואקטואליה בעברית. לגבי יתר התכנים - תרבות, מורשת, יצירה ישראלית, חדשות בשפות שונות - יש מקום להמשיך גם במתכונת של שידור ציבורי".

לסיכום, אומנם המימון הציבורי שונה מהמודל האירופי או זה הבריטי, אך המערכת הציבורית קיימת, מעוגנת בחוק וממלאת תפקיד משמעותי בהנגשת מידע, חינוך ותרבות לכלל הציבור במדינה. לכן, טענתו של השר שלמה קרעי, לפיה בארה"ב "אין שידור ציבורי", לא נכונה ברובה.