הרשויות הערביות לא לבד: התלות המסוכנת של השלטון המקומי בממשלה

שר האוצר בצלאל סמוטריץ' הקפיא לאחרונה כ־300 מיליון שקל שמיועדים לרשויות הערביות, בטענה שהם עלולים להגיע לגורמי פשיעה וטרור. מדובר בסכומים משמעותיים, שבהנחיית משרד הפנים הוכנסו לבסיס התקציב של אותן רשויות. כעת, הן ניצבות בפני שוקת שבורה: יש הוצאות שהן התחייבו אליהן בלי הכנסה שהן היו בטוחות שאמורה להגיע. כמחאה על ההקפאה, השלטון המקומי יצטרף מחר לשביתה של הרשויות הערביות. השביתה של השלטון המקומי תיערך בין השעות 8:00 עד 10:00, ובחברה הערבית השביתה תתקיים לאורך כל היום.

הקפאה זו היא רק דוגמה מהעת האחרונה לבעיה שורשית בהרבה: התלות הקיצונית של רוב הרשויות המקומיות בממשלה המרכזית בישראל.

מרדכי כהן, שכיהן כמנכ"ל משרד הפנים בין 2017 ל־2021, וכיום עמית במכון למחשבה ישראלית, אומר ש"ישראל היא אחת המדינות הכי ריכוזיות ב־OECD. היום, יש רק 60 רשויות מתוך 258 עם תלות מועטה בממשלה. אף רשות לא יכולה לעסוק בתכנון ובנייה בלי הממשלה המרכזית, אבל בענייני היום־יום הם לא צריכים את הממשלה. לעומת זאת, יש 200 רשויות מקומיות בתלות. זה יוצר 'ז'יטון פוליטי' שרץ בין השלטון המקומי למרכזי: ראש הרשות מקבל כוח לסחור עם המערכת הפוליטית, כי הוא השריף הקטן של התושבים בפני הממשלה, והשר מקבל כוח אדיר שראש הרשות תלוי בו".

בעיני כהן, "זו סכנה איומה - במקום שהמערכת הארצית תעזור לרשויות המקומיות לפי המצב שלהן ותעזור להן להפחית תלות, המציאות היא הפוכה כי התמריץ הוא שלילי. אם מתקנים את הבעיה, הז'יטון הפוליטי נעלם. הרשויות החלשות בישראל והמערכת הפוליטית נמצאות בריקוד מסוכן. הפוליטיקאים בממשלה המרכזית אומרים, 'זו התלות, בוא נראה איך מסדרים קריטריונים ככה שרשויות מקורבות יקבלו יותר'".

 מרדכי כהן, מנכ''ל משרד הפנים לשעבר / צילום: יח''צ

הפעילות הכלכלית מתמקדת במרכז הארץ

איך הגענו למצב כזה? "בתחום הכלכלה העירונית יש תופעה שנקראת 'אגלומרציה' - הפעילות הכלכלית נוטה להתרכז במקומות מסוימים. בכל העולם זה יוצר מרכז ופריפריה", אומר ד"ר יניב ריינגוורץ, מרצה בכיר במחלקה למנהל ומדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה. אבל בישראל יש מאפיין ייחודי: "ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות מבוססות על ארנונה עסקית, ולמגורים הארנונה היא גרעונית ולא מפצה על ההוצאות הנדרשות לטובת אותם תושבים. מי שיש לו עסקים מרוויח, ומי שלא - מפסיד".

הארנונה לעסקים בישראל גבוהה בהרבה - לעתים פי ארבעה - מהארנונה למגורים. נוסף לכך, ההוצאה מחושבת על פי שטח הנכס במ"ר, בלי שום קשר לשווי שלו בפועל. ונוסף לכך יש להביא בחשבון שההוצאות עבור תושבים גבוהות בהרבה מההוצאות על עסקים באותו שטח. המשמעות היא שיישובים שמבוססים בעיקר על דירות מגורים, ואין בהם אזורי מסחר ותעשייה משמעותיים, מוצאים את עצמם בחיסרון שאין להם סיכוי לגבור עליו. בנוסף, הממשלה המרכזית גם קובעת פטורים והנחות נרחבות מארנונה, אך משאירה לרשויות להתמודד עם ההשלכות.

רייגרנוורץ מוסיף כי "גם ברשות שיש לה פחות כסף, כולם רוצים מדרכות, תאורה ותכנון עירוני. אז הממשלה מחלקת 'מענקי איזון', שאמורים לאזן בין הוצאות נורמטיביות מינימליות לבין הכנסות שהרשות אמורה לגבות".

מענקי האיזון ניתנים לפי נוסחה, אך היא מורכבת למדי, ויוצרת עיוותים בפני עצמה. "מענקי האיזון היום ניתנים בנוסחה שאפילו לגזברים של הרשויות המקומיות קשה להבין, וחייבים לפשט אותה כדי שיהיה ברור על מה בעצם הממשלה מפצה את הרשויות", אומר יוגב שרביט, מנהל המחלקה הכלכלית בחברת בילד אסטרטגיה. "וצריך להעלים עיוותים כמו העדפת יתר לרשויות קטנות, שיוצרת מצב שהאינטרס של הרשות הוא להישאר קטנה ולא לגדול, ובוודאי שלא להתאחד עם רשויות אחרות או ליצור מועצה אזורית. זה יוצר רשויות קטנות, חלשות, פחות יעילות - ותלותיות יותר בכספים ממשלתיים".

 יוגב שרביט, מנהל המחלקה הכלכלית בבילד אסטרטגיה אורבנית / צילום: יח''צ

ואכן, רשויות רבות, בייחוד ערביות, חרדיות, והתנחלויות - תלויות בצורה קיצונית בכסף ממשלתי. כאשר מחלקים את מענקי האיזון בסכום של מענקי האיזון וההכנסות העצמיות, מגלים שלקיה הבדואית בצפון הנגב תלויה ב־69% בממשלה. זה נכון גם לישובים גדולים בהרבה: ברהט היחס הוא 39%, בביתר עילית הוא 32%, ובמטה בנימין - 23%. גם ירושלים בירת ישראל תלויה ב־20% בממשלה. הרשויות העצמאיות, לעומת זאת, לא מקבלות כלל מענקי איזון. זה לא כולל את תקציבי החינוך והרווחה שמגיעים מהממשלה והעירייה משמשת כזרוע הביצועית למימושם. לחלק מתקציבים אלו הרשות נדרשת לעשות 'מצ'ינג', ואם היא לא מסוגלת, כתוצאה מהמדיניות הממשלתית - הממשלה תעביר לה פחות כסף.

לפשט את נוסחת מענקי האיזון

הצורך בשינוי מענקי האיזון כך שיתאימו לצרכים של הרשויות המקומיות הוא בדיוק הבעיה שהובילה למשבר הנוכחי מול הרשויות הערביות. "ממשלת בנט־לפיד הייתה אמורה לשנות ולפשט את נוסחת מענקי האיזון כך שתתאים יותר לצרכים האמיתיים של הרשויות", מסביר שרביט.

"עד אז, נקבע בהסכם הקואליציוני שהרשויות הערביות יקבלו 200 מיליון שקל בשנה, תוך הבטחה שזה יוחלף במענקי איזון קבועים ברגע שאלו ישתנו. אך הממשלה לא הצליחה לשנות את הנוסחה, ונשארו רק הכספים הקואליציוניים ההם. כעת, שר האוצר סמוטריץ' רוצה למשוך ולהקפיא את הכסף הזה - אבל בלי לשנות את הנוסחה או לעזור לרשויות הערביות לייצר הכנסות עצמיות".

למרות זאת, מענקי האיזון הם מתונים מבחינת ההתערבות הפוליטית שיש בהם. יש העברות ממשלתיות שכוללות התערבות פוליטית גסה בהרבה: "בשנות ה־80 וה־90 הייתה עלייה לרגל של ראשי הרשויות כדי לקבל כסף מהממשלה. נוסחאות מענקי האיזון היו אמורות להפסיק את השיטה הזאת", אומר שרביט. "אבל מה? בכל זאת חסרים משאבים, בשל הגבלות הממשלה, והיא מזרימה כסף בדלת האחורית: כספים קואליציוניים, ו'קולות קוראים' תפורים". קול קורא הוא מעין מכרז שמוגש לרשויות המקומיות לבצע אירועים מסוימים ולקבל על כך כסף ממשלתי.

שרביט מספר ש"לפני שנתיים היה קול קורא לרשויות מקומיות לאירועי תרבות, שהיה תפור למידות של עיר מסוימת".

מענק הבירה: יותר ממיליארד שקל לירושלים

הכסף שהכי קל לעשות עליו מניפולציה פוליטית הוא "מענק הבירה" שלשר האוצר יש סמכות בלעדית עליו. ירושלים אמנם גובה את הארנונה הגבוהה ביותר בישראל, אך כמעט שליש מההכנסות שלה הולכות לאיבוד בגלל הנחות ופטורים מארנונה שהכנסת נותנת לתושבים, במיוחד למשפחות עניות ומרובות ילדים, ולהנחות בארנונה למוסדות דת, חינוך ורווחה שירושלים מלאה בהן.

על כן, הממשלה נותנת לירושלים מדי שנה סכום אדיר, שהגיע השנה לשיא: "ירושלים מקבלת היום את מענק הבירה ל־2023. לראשונה, המענק יעמוד על סכום של כ־1.1 מיליארד שקל, כשיותר ממיליארד שקל הולך לתקציבה השוטף של העירייה והיתרה לפרויקטים של פיתוח בעיר. ב־2024 המענק בע"ה יגדל משמעותית", אמר סמוטריץ'.

משה ליאון הדגיש את המעורבות האישית של סמוטריץ': "אני מתכבד לארח אותך היום, ידידי וחברי, שר האוצר בצלאל סמוֹטריץ', ביום חגיגי זה. בזכות המעורבות האישית שלך, אדוני השר, ירושלים זוכה בשנה הזאת למענק הבירה הגדול ביותר שקיבלה". ליאון אף העניק לסמוטריץ' תעודת הוקרה.

מרדכי כהן מוסיף על כך את החלטות הממשלה: "בתקופות של מציאות ביטחונית קשה, אי אפשר להתייחס לרשויות המקומיות בעוטף עזה כמו רשויות אחרות באותו מצב כלכלי, כדי שלא יחטפו הגירה שלילית שתמוטט את כל האזור. אבל הכלי הזה הופך לצבוע בצבעים פוליטיים - רוצים לסייע לאשקלון? יש כבר החלטה שלישית או רביעית בעדה, כי זו עיר שמקורבת לליכוד. זה כלי שעוקף שקיפות משפטית, כי זה יוצר תשתית משפטית ייחודית ללמה צריך להתייחס לרשויות מסוימות באופן מיוחד. יש מצבים שהחלטות ממשלה קונקרטיות הן מובנות, אבל כשעושים בכלי הזה שימוש יתר, הוא הופך לפוליטי".

יש לתלות הפוליטית הזאת השלכות ברורות. אופיר פינס־פז, שעומד בראשות המכון לשלטון מקומי באוניברסיטת תל אביב, אומר ש"אפשר לראות במפורש שיש הבדל ברמת התלות והשליטה של הממשלה המרכזית ברשויות החלשות לעומת החזקות, כי החזקות פחות צריכות את הממשלה ויכולות להוות משקל נגד כלפיה. במאבק האחרון בנוגע לקרן הארנונה, ראשי הרשויות החזקות כמו תל אביב, רמת גן, ראשון לציון וחולון היו מסוגלות להיאבק פוליטית בלי לחשוש שיקצצו בתקציביהן".

הפתרון האפשרי: "לתת תשתית ולא כסף"

מה הפתרון? מבחינת שרביט, "צריך לזכור שמענקי איזון זו לא פריווילגיה, זו זכות. מדינת ישראל הקימה רשות מקומית בפריפריה, ומדינת ישראל החליטה עבורה מה תהיה מדיניות המיסוי המוניציפלי שלה.

"אם מדינת ישראל גם מצפה שהרשות תיתן שירותים מוניציפליים נורמליים - היא צריכה לתת את המענקים האלה. אחרת הפריפריה תצטמק לרמתה הטבעית. גם רשויות עצמאיות בפריפריה הן כאלו בזכותן יכולתן לשאוב ערך כלכלי מרחבי כמו מפעלים גדולים ובסיסים צבאיים - ולכן יש ויכוחי גבולות".

בעיניו, דרושה גם אפשרות להעלות את הארנונה למגורים: "אם הארנונה ברשויות הערביות הייתה גבוהה ב־15־20 שקל למ"ר, ולהגיע לרמת הגבייה דומה לזו שברשויות המקומיות (והפער אינו גדול כפי שנהוג לחשוב), הן היו יכולות להחזיק בסיס מוניציפלי מתפקד ולהישען הרבה פחות על הממשלה. באום אל פאחם אין מספיק כוח אדם ביחס לגודל העיר, והאופרציה הבסיסית מנוהלת פחות טוב". עד אז, הוא אומר, האוצר צריך להשתמש בתקציב המדינה כדי לפשט ולהגדיל את מענקי האיזון - בלי שתהיה אפשרות להתערבות פוליטית בהם.

כהן, לעומת זאת, רדיקלי יותר, ודורש אוטונומיה מקומית נרחבת. לפחות, ברוב הרשויות: "צריך לפתור את בעיית השורש, שזו התלות של השלטון המקומי. אם יש רשויות חלשות בתת־תפקוד, לא צריף לתת להן עוד סמכויות, אלא לתת להם תשתית ולא כסף. להגדיל אזורי מסחר ושירותים, להגדיל את מקורות ההכנסה, לשבח ולמקצע את ההון האנושי.

"לכל יתר הרשויות - לדחוף לעצמאות ולהפחתת התלות. זה האינטרס שלנו כדמוקרטיה. בחרנו בחירה ישירה בראש עיר ובבחירה עקיפה בחברי המועצה, ואנחנו רוצים שהם ינהלו ולא הפקידים או האינטרסים הפוליטיים של הפוליטיקה הארצית".

בעיניו, גבולות הסמכויות בין הממשלה לרשות המקומית צריכים לזוז באופן משמעותי: "דברים כמו תשתיות לאומיות ורוב החינוך כנראה צריכים להיות בידי הממשלה המרכזית. אבל השאר צריך לעבור לידי השלטון המקומי: רווחה, פנאי, ספורט, דיור ובריאות - בעולם זה נעשה על ידי השלטון המקומי, ונעשה מצוין כי הם קרובים לתושב ולאזרח. כך צריך לעשות גם בישראל".