העיריות בגירעון כרוני, ולא נראה שיש מוצא

"הגזבר היוצא מחק יתרות של ספקים בחובה ללא רישום הוצאות העירייה, ובכך נפגע הניהול החשבונאי התקין של העירייה ונוצר מצג מטעה ביחס להוצאות העירייה בפועל", כתב מבקר המדינה על טבריה, שנאבקה ב־2017 עם חובות הולכים ותופחים. "היקפן האמיתי של חלק מהוצאות העירייה בשל חובות לספקים, נותני שירותים וגופים אחרים, לא נרשמו כנדרש ובכך נוצר מצג מטעה ביחס למצבה הכספי של העירייה", המשיך המבקר.

ב־2018 הדיח רון קובי את ראש העיר טבריה יוסף בן דוד, אולם קובי לא הצליח להקים קואליציה והעירייה נכשלה בלהעביר תקציב שיאזן את הרשות הגירעונית ויכניס בה שינויים נדרשים. בסופו של דבר מונתה לעיר ועדה קרואה שב־2020 עברה לשליטתו של בועז יוסף, מקורבו של שר הפנים אריה דרעי. יוסף הצליח לשפר דרמטית את מצבה הכספי של העיר, מה שהיה אמור לתת לו יתרון גדול כשהחליט להתמודד על ראשות עיריית טבריה בבחירות הנוכחיות. אך החוק שהיה אמור לאפשר לו לעשות כן נפסל בבג"ץ.

טבריה היא רק דוגמה אחת לרשות מקומית שנוהלה בצורה כושלת, ודרשה התערבות חיצונית: "טבריה סבלה מהגירה שלילית של אוכלוסיה חזקה כלכלית, וכניסה של אוכלוסיה חלשה שנהנית מפטורים נרחבים מארנונה, ויצרה עומסים גדולים על שירותי החינוך והרווחה. בנוסף, ההכנסות מעסקים של טבריה הידרדרו בעקבות מצב התיירות בעיר, וחוסר היציבות השלטוני לא מאפשר תכנון ארוך טווח", אומר מרדכי כהן, מנכ"ל משרד הפנים לשעבר ועמית במכון למחשבה ישראלית.

"פרויקטים שלא נעשו בהליך מסודר"

ברשויות אחרות הבעיות שונות: "יש רשויות שמנהלות 'גירעונות מגירה': פרויקטים שלא נעשים בהליך מסודר, אלא התחייבויות שלא עברו מספיק ביקורת אצל גזבר או במכרז", מספר כהן.

"יום אחרי הבחירות מתחלף השלטון, ומתברר שכל מה שתיארו לפני הבחירות הוא לא נכון, וראש הרשות החדש מגלה 'חשבוניות מגירה' שכבר התחייבו אליהם - וככה נכנסים לגירעון". התנהלות כזאת מאפיינת בדרך כלל רשויות קטנות וחלשות, בעיקר במגזר הערבי והבדואי: בקלנסווה, דלית אל-כרמל ועספיא יש חובות כבדים במיוחד, שמגיעים ליותר מפי שניים מההכנסות השנתיות של הרשות המקומית. בעוד שהרצליה, כעיר איתנה ומבוססת, לא צריכה מלוות וגרעונות - הרי שרשויות רבות במגזר הערבי כמו רהט פשוט אינן מסוגלות לקחת הלוואות, או שמה שמוצע להן בתנאים בעייתיים שהופכים את זה ללא משתלם.

האיחורים מתגלגלים למחיר של הספק

לגירעונות יש מחיר כבד בטווח הארוך: "גירעון מתגלגל בדרך כלל לספקים, שדוחים להם תשלומים, והשאר בחובות לבנקים. על הלוואות מהבנקים יש ריבית, שגבוהה היום במיוחד - וגם לחובות לספקים יש מחיר. אם אני ספק של רשות מקומית שמשלמת באופן קבוע באיחור, אכניס את זה לתמחור שלי. וכשאי אפשר לתמחר אחרת, נניח במכרזים - זה יכול להדיר ספקים טובים מלעבוד עם עיריות, זה יוצר פחות תחרות - ובעקבות כך העירייה צריכה לשלם יותר על אותו שירות", אומר יוגב שרביט, מנהל המחלקה הכלכלית בחברת בילד אסטרטגיה אורבנית. "היום, תל אביב היא אחת הרשויות היחידות שמשלמות בשוטף פלוס שלושים".

אך גירעונות כבדים אינם מאפיינים רק רשויות חלשות. מרדכי כהן מוסיף ש"גם עיריות חזקות, כמו רמת השרון ופתח תקווה, יוצרות לעיתים גירעונות עצומים בתב"רים (תקציב בלתי רגיל שמשמש לפרויקטי פיתוח חד־פעמיים, ע"א). לקחו את הכסף הממשלתי ורשמו אותו כמה פעמים כנגד כמה פרויקטי תב"ר.

"חשבו שזה בסדר כי לא היה ברור איזה פרויקטים יקומו ומתי. אבל אם שני פרויקטים מתקדמים? לכאורה, זו שמחה וצהלה - אבל התקציב לא יכול להספיק. אם מתנהלים בצורה מקצועית, צריך לעצור ולדווח בשלב הזה, אבל המון פעמים לא עושים את זה, מנסים לרקוד על שתי החתונות - וזה יוצר גירעון".

אך למרות הדוגמאות הללו, קשה להתעלם מחלקן הלא פרופורציונלי של הרשויות הערביות בגירעונות הכרוניים. בעיני אופיר פינס־פז, שר הפנים לשעבר שעומד בראשות המכון לשלטון מקומי באוניברסיטת תל אביב, "כלפי 80 הרשויות הערביות קיימת אפליה ממוסדת שתשאיר אותן קטנות ונזקקות. כשרשות מקומית מקבלת רק שליש מהתקציב שלה בהכנסות עצמיות, היא בהכרח תהיה בגירעונות כרוניים ותלויה תלות מוחלטת בשלטון המרכזי".

הוא מצביע על בעיות מבניות שהרשויות הערביות סובלות מהן: "הקרקעות שלהן מצומצמות, והקרקעות הפנויות מוחזקות בדרך כלל במועצות האזוריות. למשל סח'נין מוקפת במועצה האזורית משגב. הקרקעות הן לרוב גם פרטיות, ולך תפקיע אדמות מחמולות בשביל לייצר אזורי מסחר ותעשייה. זאת, בניגוד לקרקעות של רמ"י, שאפשר להמיר יותר בקלות. התוצאה היא שאין כמעט כלים ליצירת הכנסות עצמיות".

פינס מוסיף ש"יישובים ערביים לא גובים הרבה ארנונה, וזה מכניס אותם לתוכניות הבראה חוזרות ונשנות. האוצר קובע יעד לגביית ארנונה, הן נכשלות, ומביאים עוד תוכנית הבראה והסרט חוזר על עצמו שוב ושוב. בסוף אין מספיק עסקים שייצרו הכנסה".

שרביט מביא כדוגמה את טייבה, שפשטה את הרגל ועברה לידי נאמן, ומשם לתוכניות הבראה - שגם היא נכשלה. באוקטובר 2021 קיבלה העיר תוכנית לסגירת חובות בסך 60 מיליון שקל.

חלק מהבעיות מנובעות מהפער העצום שהממשלה המרכזית מכתיבה בין הארנונה למגורים לארנונה לעסקים, שהיחס ביניהן יכול להיות גם פי 4. הארנונה למגורים היא גירעונית, ואינה מפצה על ההוצאות הנדרשות לטובת אותם תושבים - בעוד שעסקים מכניסים יותר ודורשים פחות הוצאות.

פער עצום בין הארנונה למגורים לארנונה לעסקים

ברשויות כאלה יש פעמים רבות גם בעיות של תרבות פוליטית בעייתית: ד"ר יניב ריינגוורץ, מרצה בכיר במחלקה למנהל ומדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה, מדבר על "גורמים פנימיים" ברשויות המקומיות כמו "איכות הניהול והתרבות הפוליטית, שיוצרים מינויים פוליטיים וחמולתיים, שמשפיעים על איכות הניהול של כל הרשות. ברשויות הערביות זה כמובן מוכר, אבל גם ברשויות חרדיות לעתים ממנים לפי חצרות - וגם זה סוג של חמולות. אפילו ברשויות יהודיות לא-חרדיות יש כל מיני סוגים של שבטים, והניהול נראה בהתאם".

אחת הבעיות שזה יוצר היא "תקציבי בלוף" כפי שמגדיר זאת יוגב שרביט. "יש רשויות שמתכננות תקציב שלא משקף את היכולת לבצע פעולות בפועל. כותבים מספרים, ובסוף מוציאים מה שרוצים. זה יוצר גירעון. אפשר לרמות את משרד הפנים שנה, שנתיים, ואז ימנו גזבר מלווה. אבל גם יכולת הפיקוח שלו לא מושלמת".

סיפורי ההצלחה: תל אביב, יקנעם, בני ברק

מרדכי כהן נותן דוגמאות ספציפיות יותר: "יש רשויות שמתנהלות בצורה לא מקצועית. למשל, נהריה יצרה גירעונות באופן קבוע במשך שנים בתקופת ז'קי סבג, וכל שנה היה צריך לראות איך פותרים את הבעיות. גם מועצות אזוריות כמו מרום גליל ומעלה יוסף מאשרות תקציב שלא תמיד קשור להוצאות שמתכוונים להוציא".

אך למרות כל הקשיים והפיתויים, המעמד של רשות גרעונית ונזקקת אינו גזירה משמיים. כבר במצב היום יש רשויות שהצליחו לבצע שינוי אדיר ולהפוך מעיריות חלשות כלכלית לאיתנות במיוחד. אחד הדוגמאות המפתיעות היא תל אביב: "לפני 30 שנה תל אביב סבלה מגירעונות כרוניים", מספר אופיר פינס-פז. מרדכי כהן אף משווה את מצבה של תל אביב דאז למצבן של רשויות ערביות רבות היום.

"אבל מאז המצב השתפר לאין ערוך", אומר פינס. "היום יש מגדלים ואזורי תעסוקה, עם ארנונה יקרה מאוד לעסקים. תל אביב גם הפכה להיות עיר תיירותית חזקה".

גם "יקנעם, שהייתה עיירת פיתוח חלשה וגירעונית כרונית, השיגה אזור תעסוקה ותעשייה שקיבלה מעמד של אזור פיתוח א' למרות היותה דרומית יחסית. מפעלים עברו לאזור התעשייה, והארנונה מהם דרמטית והיום היא בתנופה בלתי רגילה".

מרדכי כהן מביא כדוגמאות את "בני ברק, שהייתה עם גירעונות מטורפים והיום אחרי הקמת אזור התעשייה נמצאת במצב טוב יותר. בת ים הייתה עיר נרקומנית שהייתה אוכלת את הנכסים שלה בשביל מקורות תקציביים לשוטף, ועברה תוכנית הבראה בהצלחה". המשותף לכל אלו הוא פיתוח מקורות הכנסה, בעיקר סביב אזורי תעשייה ומסחר.

אך מעבר לשינוי הנדרש במערכת התמריצים, יש דברים שאפשר לעשות גם כאן ועכשיו: "לעתים יש התנהלות לא תקינה, על גבול השחיתות. למשל, הוצאות שמותנות בקבלת הכנסות מסוימות, אבל גם כשההכנסות לא מגיעות - משרד הפנים לא עוקב. צריך לעצור גירעונות כבר כשהם מתחילים, ולא כשהם מתנפחים למיליונים. משרד הפנים צריך מנגנון עם דאטה משוכלל ומיידי כדי לעקוב אחרי זה", אומר מרדכי כהן "צריך להגדיל הכנסות, צריך מסחר ותעשייה שיביאו ארנונה. וגם לרתום את הממשלה לרשויות החלשות כדי להביא כסף למנועי צמיחה".