בדנמרק צמצמו מ-1,000 רשויות מקומיות ל-100. האם זה אפשרי גם אצלנו?

בכתבות הקודמות בסדרה סקרנו את הבעיות הרבות שעולות ממודל השלטון המקומי בישראל. ישראל היא מדינה ריכוזית, שבה האוטונומיה ויכולת קבלת ההחלטות המקומיות היא מוגבלת מאוד, והרשויות עצמן נוטות להיות תלותיות בממשלה ובעלות עומס חובות משמעותי. כעת, צריך להבין - איך אפשר לעשות זאת טוב יותר? איך צריכה להיראות מערכת היחסית וחלוקת הסמכויות בין השלטון המקומי לשלטון הארצי, והאם יש צורך בשלטון אזורי שיתווך ביניהם?

● "אין עוד עירייה שפועלת ככה": איך הפכה ירושלים לחביבת יזמי הנדל"ן
● בלעדי | קבינט הדיור מתכנן: בקרוב תוכלו לקנות דירה בעד 800 אלף שקל

"השלטון המקומי מכיר טוב יותר את התושבים, ויודע מה ההעדפות שלהם. מכאן, הוא יכול לתת שירותים שמותאמים להם", אומר ד"ר יניב ריינגוורץ, מרצה בכיר במחלקה למינהל ומדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה. בעיניו, זה יתרון אדיר שיש לרשויות מקומיות על השלטון המרכז".

לדבריו, "יש גם יתרונות לגודל. כשרשות מקומית היא קטנה מדי, היכולת לספק שירותים ציבוריים במחיר סביר היא מוגבלת. יש עלויות קבועות שיעיל יותר לחלק אותן על מספר גדול יחסית של תושבים. לרשות קטנה קשה יותר לספק את אותו השירות. איכות המוסדות היא חד משמעית קריטית לצמיחה כלכלית ולמתן שירותים איכותיים לתושב".

דנמרק: מ־1,000 ל־100 רשויות בלבד

הרצון ליצור איזון בין שלטון קטן מספיק כדי להיות קרוב לאזרח, אך גדול מספיק כדי לעמוד בעלויות קבועות, בא לידי ביטוי ברפורמות נרחבות שדנמרק ערכה בשלטון המקומי. בדנמרק התקיימו עד שנות ה־70 1,098 רשויות מקומיות בו זמנית. היא צמצמה אותן ל־275, ואז ב־2007 צמצמה אותן ל־98 בלבד. המטרה המוצהרת הייתה ליצור רשויות גדולות מספיק כדי להיות עצמאיות כלכלית, וכיום רק בשבע מתוכן יש פחות מ־20 אלף איש.

הרשויות המקומיות בדנמרק אחראיות על מערכת החינוך מלבד התיכונית, מערכת הבריאות הקהילתית, ספורט ותרבות, תכנון ובנייה, איכות הסביבה ותשתיות תחבורה מקומיות - ואפילו חלקים ממערכת הרווחה. מימון הרשויות המקומיות מגיע ממיסי הכנסה ישירים, כך שהרוב הגדול של ההכנסות מגיעים לרשות המקומית. מס ההכנסה הלאומי נע בין 8% ל־23%, בזמן שהמס הממוצע של רשות מקומית עומד על כ־25% מההכנסה.

"דנמרק איחדה רשויות מקומיות והפכה אותן לגופים גדולים יחסית עם מספיק יתרונות לגודל", אומר ריינגוורץ. "זה לא רק ההיבט הטכני של העלויות הקבועות, אלא גם היכולת לגייס כוח אדם איכותי שינהל את האופרציה. בדנמרק, העברת הסמכויות ואיחוד הרשויות הגיעו ביחד. כמובן שלא צריך לאחד תמיד ולא בכל תנאי, אבל זה בדרך כלל שינוי לטובה".

גם משרד הפנים בראשות משה ארבל שותף לרצון הזה. המשרד פרסם רשימה של 27 רשויות שהוא מעוניין לאחד לאחר הבחירות העירוניות. כולו בנות פחות מ־5,000 תושבים, ו־89% מקבלות מענקי איזון - כלומר, תלויות בממשלה. כ־60% מהן במגזר היהודי, והשאר מהמגזר הערבי והדרוזי.

אבל לא בטוח שהרשויות עצמן ישמחו מהמהלך: נוסחת מענקי האיזון היא כזאת שמפלה לטובה רשויות קטנות, כך שרשויות מאוחדות יאבדו למעשה חלק מהתקציב שהגיע להן קודם. זה יוצר ניגוד אינטרסים מובהק בין משרד הפנים לבין הרשויות עצמן, שמשאיר רשויות זעירות במקומן.

לא פלא, לפיכך, שעד היום צלחו רק מעט מאוד ניסיונות לאיחוד רשויות בישראל, וחלק מהאיחודים אף התפרקו לאחר זמן מה.

שלב הביניים: מחוזות או אזורים

שאלה נוספת שעומדת בסוגיית השלטון המקומי הוא קיומם של מחוזות, או אזורים, בין השלטון המקומי לבין הלאומי.

מרדכי כהן, שכיהן כמנכ"ל משרד הפנים בין 2017 ל־2021 וכיום מכהן כעמית בכיר במכון למחשבה ישראלית, פרסם במהלך כהונתו דוח שכותרתו "הרפורמה לקידום אזוריות וביזור סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי". במסמך זה, הצוות לקידום אזוריות במשרד הפנים "קורא לממשלה להנהיג רפורמה מבנית שתכליתה מעבר למבנה שלטוני שיורכב משלושה רבדים: מרכזי, אזורי ומקומי, וקידום תהליכי ביזור וחלוקה מחודשת של תחומי האחריות, הסמכויות והמשאבים בין שלושת רבדי השלטון".

כהן אומר לגלובס שלדעתו "יש נושאים שצריך לשמור לשלטון המרכזי, כמו ביטחון וליבת החינוך, אך מוצרים ציבוריים אחרים בהחלט ניתן להוריד לרמה המחוזית: רגולציה, תחבורה, איכות הסביבה וניהול אזורי תעשייה". מחוזות אלו ייבחרו דמוקרטית ויוכלו לייצג את האינטרסים של התושבים בהן מול הרשויות ומול הממשלה כאחד.

בעיניו, "המשחק העדין באמת הוא בין המקומי לאזורי. כמה 'בשר' נותנים לרשות המקומית לעומת האזורית, ואיך מתחלק הכסף? החשש הוא שייווצרו אזורים עניים ואזורים עשירים, וכאן התפקיד של המדינה הוא לאפשר טווח של מיסוי אזורי, לא חופשי לגמרי אלא מנעד, והמדינה אמורה לפצות על אותם כשלים מתקציב המדינה". זה יאפשר למדינה גם "לא להתעסק עם 250 רשויות קטנות, אלא עם 15־20 אזורים שיכילו ישובים מכל הסוגים. זה יוכל ליצור שיווי משקל כלכלי־חברתי ויקטין את הפערים בין תל אביב לפריפריה".

לדבריו, יש גם חסרונות למודל הזה, וצריך ליישם אותו בזהירות: "הממשלה צריכה להמשיך ללוות את האזורים בנושאי מיסוי ולקבוע להם 'גבולות גזרה' ותעריפי מינימום ומקסימום, וגם החלוקה עצמה צריכה להיות מדויקת כדי ליצור אזורים הטרוגניים יחסית שמכילים יישובים מכל הסוגים. אחרת נמצא את עצמנו עם אוטונומיות מגזריות".

המלצות הדוח עוד לא יושמו: "הדוח הוגש לשר דרעי, אבל אז נכנסנו לסחרור הבחירות והוא לא הספיק לדון בו. בינתיים הוקמו אשכולות רשויות מקומיות שלקחו על עצמם סמכויות מהישובים, אך המדינה לא עשתה את חלקה ונתנה להם סמכויות מהצד שלה".

לעומתו, ריינגוורץ דווקא לא מאמין בהקמת רובד שלטוני נוסף, משום ששכבה קבועה נוספת של מערכת שלטונית כרוכה במאמץ ובהוצאה מיותרת. במקום זאת, הוא "מעדיף את המודל שלכל שירות יהיה דרג משלו, כמו רשות מטרופולינית לתחבורה, איגוד ערים לביוב ומים, איכות סביבה וכבאות. אם יש שריפה בפתח תקווה, אפשר להביא כבאית מראש העין".

על פי מחקרים בתחום הכלכלה העירונית, הוא אומר, צריכה להיות התאמה בין האזור שמושפע מעניין מסוים לבין הרשות השלטונית שאמונה עליו. כך למשל, ענייני תחבורה ואיכות סביבה משפיעים על אזורים שונים, ולכן אין היגיון בקביעת גבולות אחידים לכל סוגי השירותים לאזרח.

אוקראינה: קהילות עם סמכויות נרחבות

אחת המדינות שקידמו דרמטית את השלטון המקומי היא אוקראינה. אוקראינה, שסבלה במשך שנים מבעיות של שלטון חסר יכולות ומושחת, ערכה ב־2015 שינוי מקיף בשלטון המקומי והחלה להקים "הרמדות" (קהילות) עם סמכויות נרחבות ברמה המקומית, וזכאות ל־60% ממס ההכנסה שמשולם באותה מדינה. התזמון אינו מקרי - הצורך באוטונומיה לאזורים המגוונים תרבותית ולשונית באוקראינה יחד עם הגברת האמון בממשלה האוקראינית הגיע לרמת אינטרס לאומי־ביטחוני לאחר ההשתלטות הרוסית על קרים וחבל הדונבס ב־2014.

החלוקה החדשה, שהסתיימה ב־2020, הצליחה להעלות את רמת האמון של התושבים בשלטון המקומי ב־17%, כך על פי מחקר כלכלי שהתפרסם בסוף אוגוסט 2023. זהו נתון דרמטי במיוחד, מכיוון שהאמון ברשויות המקומיות לפני הרפורמה עמד על 24% בלבד.

בעיני החוקרים, "האמון הנוסף שנוצר מרפורמת הביזור יכול להסביר את התפקיד הקריטי שהיה להרמדות בבניית איתנות בזמן הפלישה ב־2022, משום שרשויות שקיבלו סמכויות וגובו באמון חזק של האזרחים יכלו לעבוד בצורה יעילה יותר". כך שבסופו של דבר, רשות מקומית שמחוברת לתושבים ויוצרת אמון היא נכס גם בפן הביטחוני והצבאי, שרלוונטי לישראל במיוחד.