כיצד עיוותי הארנונה תורמים לעליית מחירי הדירות בישראל

"שיטת הארנונה מעודדת רשויות מקומיות לדכא פיתוח עירוני למגורים, בייחוד לדירות במחיר נמוך או בינוני", כותבים עלינו ב־OECD. העיוותים בשיטת הארנונה יוצרים לעיריות תמריץ אדיר להימנע מבנייה למגורים. וכשאין מספיק היצע - מחירי הדיור מטפסים. כמובן, אין בכך כדי לומר שהארנונה היא האחראית היחידה למחירי הדירות הגבוהים. לצדה אפשר למנות גם ביורוקרטיה עודפת, מחיר קרקע, עלויות מימון ועוד, אבל ב־OECD מגדירים זאת כך: "העובדה שההכנסות הנוספות שנובעות מכניסת תושבים חדשים לא מצליחות לכסות את ההוצאות שכרוכות באותם תושבים, מביאה לכך שהרשויות המקומיות נמנעות מפיתוח דיור חדש".

איך הגענו למצב הזה? "בעקבות המשבר הכלכלי של שנות ה־80, כחלק מהמאמץ לבלום את ההיפר־אינפלציה, הממשלה למעשה הלאימה את הארנונה", מסביר מרדכי כהן, שכיהן כמנכ"ל משרד הפנים בין 2017 ל־2021, וכיום עמית במכון למחשבה ישראלית. "ב־1985 היא אמרה לרשויות המקומיות: אתן לא קובעות כלום יותר. לא תוכלו לשנות את תעריפי הארנונה בלי אישור שלנו".

התהליך הזה קיבע את המצב שבו הארנונה לעסקים גבוהה כמעט פי ארבעה מהארנונה למגורים. לפי חישוב שנערך על ידי משרד האוצר, הארנונה הממוצעת למגורים בישראל היא 52 שקל למ"ר, לעומת 184 שקל למ"ר שעיריות גובות מעסקים. זה כמובן נתון ממוצע - ב"אזור 1" בתל אביב, שכולל את רוב העיר, הארנונה לעסקים מגיעה ל־409 שקל למ"ר.

מנקודת המבט של העירייה, כל עסק חדש מוסיף לה כסף: הוא משלם סכום גבוה בארנונה, והעלות לעירייה כוללת בעיקר פינוי זבל. לעומת זאת, כל תושב חדש עולה לה כסף: הוא משלם סכום נמוך בארנונה, והעלות לעירייה כוללת גם הוצאות חינוך, רווחה, תרבות ופנאי.

"מבחינת העירייה, תושבים הם גרעוניים ועסקים מביאים לעודף", אומר צחי דוד, שכיהן עד מאי 2023 כסגן הממונה על התקציבים באוצר. "העיריות הן שחקן רציונלי: ראש העיר יושב עם המנכ"ל והגזבר, ומבין שלבנות למגורים פשוט לא משתלם לו. התוצאה היא שמתכננים ובונים תעסוקה בלי סוף אבל לא מספיק דירות, כי העירייה מעכבת את הבנייה למגורים כדי לא לפגוע בתושבים הקיימים. רואים במרכז צפיפויות נמוכות באזורים סופר מבוקשים ותמהיל מוטה תעסוקה. התוצאה היא עיכוב בהיצע הבנייה ומחירי דיור גבוהים יותר - בעיקר באזורי הביקוש במרכז". ואכן, בעוד שמחירי הדיור הכפילו את עצמם בעשור האחרון ומחירי השכירות עלו בעקבותיהם, מחירי השכירות במשרדים כמעט שלא השתנו.

 צחי דוד, סגן ראש אגף תקציבים במשרד האוצר / צילום: איל יצהר

הממשלות ניסו לפתור חלק מהבעיה הזו באמצעות הסכמי הגג שנועדו לממן את הקמת התשתיות. "הסכמי גג זו דרך להביא את הרשות המקומית להסכמה - הרשות מאשרת עוד יחידות מגורים בתמורה לתקצוב ממשלתי לתשתיות", אומר צחי דוד. "בפריפריה זה קריטי במיוחד כי שווי הקרקע נמוך, ולכן היטלי ההשבחה נמוכים במיוחד וכספי הפיתוח הממשלתיים הם שיקול משמעותי עבור העירייה". אבל הסכמי הגג אינם נותנים פתרון לעלויות השוטפות.

"היכולת למנוע היתרי בנייה מוגבלת"

יוגב שרביט, מנהל המחלקה הכלכלית בחברת בילד אסטרטגיה, מסייג את גודל ההשפעה שיש לרשויות על התחלות בנייה חדשות: "בסופו של דבר, מי שמשווקת קרקעות חדשות זו רשות מקרקעי ישראל, והתכנון עצמו נעשה בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה או בוועדות המחוזיות. העיריות ממודרות מהתהליך, וגם היכולת שלהן להימנע מלתת אישורי בנייה מוגבלת כי תמיד אפשר לפנות לוועדות הערר".

אך צחי דוד חושב אחרת: "השחקן החשוב ביותר בעולם התכנון והבנייה הוא הרשויות המקומיות. הרשות היא זו שבסופו של דבר מוציאה את היתר הבנייה, ולכן היא מחזיקה בהשפעה אדירה על מה ייבנה ומה לא. לכאורה יש ועדות ערר שאפשר בעזרתן לנסות לעקוף את העירייה, אבל אף שחקן חוזר כמו יזמים ורשויות ממשלתיות לא ירצו לצאת ראש בראש מול הרשויות המקומיות. זה נכון גם בשיווקי קרקעות חדשים וגם בהתחדשות עירונית".

לגבי ההתחדשות העירונית, גם יוגב שרביט מסכים שלעיריות יש תפקיד קריטי. "תמ"א 38 שאושרה על ידי המדינה הובילה לבנייה לא מבוקרת ובלי היטלי השבחה, שנדרשים לרשויות כדי לבנות תשתיות תומכות לתושבים החדשים. זה הוביל להפסדים ניכרים של עיריית תל אביב, אז העירייה קידמה את 'תוכנית רובע 3' שנתנה יותר זכויות, אפשרה לרשות לקבל השבחה והסדירה את תהליך ההתחדשות - ומאז כל האזור הפך לאתר בנייה. תל אביב עשתה את זה אף שיכלה להתמודד עם העלויות של התושבים, אבל הפגיעה בהכנסות ההשבחה הקשו עליה לפתח תשתיות ציבוריות תומכות".

"אבל ת"א חריגה", מוסיף שרביט. "שווי הנכסים בה גבוה במיוחד, והיטל ההשבחה שנובע מההתחדשות העירונית גבוה בהתאם. ברוב הרשויות לא מיהרו לקדם התחדשות כי זה הוביל לגידול בהוצאות".

 פינוי אשפה בתל אביב. הארנונה המסחרית בעיר מגיעה ל־409 שקל למ''ר / צילום: Shutterstock

קרן הארנונה הפכה לדיון פוליטי

איך אפשר לתקן את המצב הזה? הפתרון הפשוט, מסכימים כהן ודוד כאחד, הוא העלאת הארנונה למגורים. בשילוב עם הורדת הארנונה לעסקים, זה יוכל לאזן מחדש את מערכת התמריצים של העיריות, ולפצות אותן על ההוצאות האמיתיות שיש להן. בכך, הן יוכלו לתכנן את העיר על פי שיקולים עירוניים אחרים.

כך ניסו לעשות בממשלה הקודמת, שניסתה לקדם שינויים במודל הארנונה בחוק ההסדרים: על פי התוכנית שהוביל סגן השר דאז אביר קארה, הארנונה לעסקים תרד בצורה מיידית, ובתמורה הארנונה למגורים תעלה באופן הדרגתי. אך הרשויות המקומיות לא סמכו על הממשלה שבאמת תאזן את הארנונה, כי העלאת ארנונה למגורים היא צעד לא פופולרי שיהיה קשה לכל ממשלה לעשות.

אם זה לא ריאלי פוליטית, מה יש לעשות? בממשלה הנוכחית, שר האוצר בצלאל סמוטריץ' יזם את קרן הארנונה. צחי דוד, שזו הייתה המשימה הגדולה האחרונה שלו במשרד האוצר, מספר ש"לכאורה, הדרך לאזן היא על ידי העלאת ארנונה למגורים והורדת ארנונה לעסקים. אבל ברמה הפוליטית זה קשה מאוד. אז הדרך לתקן לפחות חלק מהעיוות הוא על ידי קרן הארנונה: היא לוקחת 28% מכל ארנונה עסקית חדשה, ומעבירה אותה לרשויות על פי מספר היתרי הבנייה שהיא נותנת. מהפרספקטיבה של העירייה, זה נראה כמו העלאה של 35% בארנונה למגורים, בלי להטיל עוד נטל ארנונה ישיר על התושבים".

בשיח הציבורי הפכה קרן הארנונה לדיון על חלוקה מחדש של הכנסות. דוד אומר שזו תופעת לוואי רצויה של המהלך: "כלכלית נכון שהרבה מהעסקים יהיו במרכז, ובעזרת השקעה בתשתיות כגון המטרו הם יוכלו לשרת גם ערים מרוחקות". אבל מצד שני, העיריות האלה גם צריכות לחלוק בעושר שהארנונה מביאה לקופתן".

כך או כך, לא ברור עד כמה קרן הארנונה, בייחוד לאחר הפשרות שנעשו מול הרשויות המקומיות שעלולות להיפגע תקציבית מהתוכנית, תוכל לפתור את הבעיה. כדי לעשות זאת, כנראה, נדרשת תוכנית רדיקלית בהרבה: שינוי יסודי של מודל הארנונה בישראל.

ב־OECD ממליצים להחליף את הארנונה ב"מערכת מבוססת שווי של מיסוי מקומי של נכסים, שתחול הן על נכסי מגורים והן על נכסים שלא למגורים". כלומר, העירייה תמסה נכסים לפי השווי שלהם, ולא לפי שטחם. מס כזה, שיהיה ניתן להחיל בצורה שווה על תושבים ועסקים, יוכל לתקן את העיוותים שקיימים היום במערכת התמריצים, כך שהרשויות המקומיות לא יצטרכו לעכב ולמנוע בנייה למגורים.